在環(huán)保產(chǎn)業(yè)“十三五”時(shí)期17萬(wàn)億的宏偉藍圖中，PPP模式日漸受到青睞。有專(zhuān)家提醒稱(chēng)，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現已進(jìn)入落地與改進(jìn)的重要階段。盡管PPP模式的前途極為光明，但部分業(yè)界人士還是表達了其中“曲折”。畢竟，PPP模式不是“萬(wàn)能藥”，并非適用于所有環(huán)保項目。

日前，國家財政部公布了一組PPP統計數據：截至2016年底，已簽約落地1351個(gè)項目，總投資達2.2萬(wàn)億元，項目落地率超30%，數量與投資規模均比2016年初增長(cháng)4倍多。

從2015“推廣之年”到2016“簽約大年”，再到被業(yè)界稱(chēng)為“落地之年”的2017，PPP持續升溫，各路資本紛至沓來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也不例外。大勢之下，環(huán)保類(lèi)PPP現狀如何？

據預測，“十三五”期間，我國節能環(huán)保行業(yè)總投資或超17萬(wàn)億元，年增速有望達20%以上，環(huán)保市場(chǎng)將迎爆發(fā)式增長(cháng)。龐大市場(chǎng)中，PPP模式日漸受到青睞。來(lái)自財政部PPP中心的最新季報顯示，截至去年底，綠色低碳項目已達6612個(gè)，占據全國PPP入庫項目的半壁江山，涉及可再生能源、生態(tài)環(huán)保、供排水等多個(gè)領(lǐng)域。

面對大好形勢，有專(zhuān)家提醒稱(chēng)，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現已進(jìn)入落地與改進(jìn)的重要階段，但更考驗企業(yè)對技術(shù)、資金、管理及資源等整合能力，因此還需理性對待。

前景廣闊

PPP(Public-PrivatePartnership)即“政府和社會(huì )資本合作”。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇有投資、運營(yíng)、管理等能力的社會(huì )資本，通過(guò)合作實(shí)現提升經(jīng)濟效率、強化服務(wù)質(zhì)量等目的。據公開(kāi)資料顯示，PPP模式在我國大幅推廣約始于2013年底，次年5月財政部政府和社會(huì )資本合作(PPP)工作領(lǐng)導小組正式成立。

接踵而至的是種種利好，《關(guān)于展開(kāi)政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》及通用合同指南、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì )資本合作項目示范工作的通知》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》……政策支持的大旗下，企業(yè)紛紛跑馬圈地。

縱觀(guān)現有的1.1萬(wàn)多全國PPP入庫項目，生態(tài)建設和環(huán)境保護類(lèi)去年底達到633個(gè)，在19個(gè)一級行業(yè)中位于前列。橫向來(lái)看，涉及綠色低碳的項目共6612個(gè)，投資達5.5萬(wàn)億元，其中792個(gè)已簽約落地。相比2016年1月末，新增落地項目581個(gè)，落地率從23%升至32%。

在國家財政部公布的363個(gè)國家示范項目中，生態(tài)建設和環(huán)境保護類(lèi)則占據30席位，僅次于市政工程、交通運輸兩類(lèi)，領(lǐng)跑效應明顯。正如國家發(fā)改委投資司副司長(cháng)韓志峰所言，市政基礎設施是推行PPP模式的排頭兵和主戰場(chǎng)，環(huán)保是繼交通、能源領(lǐng)域之后的新興產(chǎn)業(yè)，前景十分可觀(guān)。

對此，重慶三峰環(huán)境集團綜合部副部長(cháng)陳柯宇也感同身受?！耙灾貞c江津在建的第三垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項目為例，投資、施工、運營(yíng)等均由我方承擔，政府只需分期購買(mǎi)服務(wù)，大大減輕財政、管理等壓力?！彼硎?，用焚燒發(fā)電替代傳統填埋，建成后有望滿(mǎn)足20多萬(wàn)戶(hù)用電，這相當于江津一半以上家庭的電量。企業(yè)可獲得經(jīng)濟、社會(huì )效益雙豐收，可謂“一舉三得”。

風(fēng)險猶存

盡管前途光明，但部分業(yè)界人士還是表達了其中“曲折”。

在全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )會(huì )長(cháng)、博天環(huán)境集團董事長(cháng)兼總裁趙笠鈞看來(lái)，企業(yè)首先面臨著(zhù)資金壓力?！跋啾绕渌袠I(yè)，環(huán)保企業(yè)在規模、融資上都不占優(yōu)勢?！彼寡?，招標耗時(shí)長(cháng)、手續費高、合同周期長(cháng)、融資難等問(wèn)題及由此產(chǎn)生的風(fēng)險，均挫傷著(zhù)企業(yè)的積極性。

尤其對于民企，常被不必要的規模、資質(zhì)等門(mén)檻擋在外面?！霸幸粋€(gè)招標就提出，企業(yè)凈資產(chǎn)低于20億得零分、超過(guò)200億得滿(mǎn)分，二者之間則差值打分。然而，目前沒(méi)有一家環(huán)保企業(yè)凈資產(chǎn)超過(guò)200億?！壁w笠鈞舉例。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家、建設管理系教授王守清則表示，PPP模式不是“萬(wàn)能藥”，并非適用于所有環(huán)保項目?！斑m用與否很大程度上取決于項目自身，包括技術(shù)復雜性、收費難易程度、生產(chǎn)或消費的規模、設施設備要求等?！彼f(shuō)，現有的部分項目實(shí)際并不適合“聯(lián)姻”，邊界范圍、服務(wù)內容、考核指標等的不明晰常引發(fā)爭議。

“PPP項目周期普遍在10—30年，難免遇到地方政府支付不及時(shí)、合同協(xié)議與新規章沖突等問(wèn)題。部分項目甚至在準備階段就不到位，規劃、可行性研究論證、財政承受力等報告形同虛設，招標文件也缺乏可操作性?！敝型额檰?wèn)產(chǎn)業(yè)研究中心主任扈志亮強調，招標程序、文件、合同缺乏合理規范及政府契約精神不強等現象，同樣不可忽視。

此外，全國工商聯(lián)在全國兩會(huì )期間遞交的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項目實(shí)施的提案》中還指出，部分項目“重建輕運”，易導致建設階段獲得高額利潤，擠壓后期運營(yíng)的合理必要成本。

理性繁榮

令人欣慰的是，喜憂(yōu)參半的現狀也推動(dòng)著(zhù)業(yè)界不斷思考。國家財政部部長(cháng)肖捷于近日公開(kāi)指出，PPP模式在中國還處于探索階段，項目普遍資金規模較大、涉及領(lǐng)域較廣、專(zhuān)業(yè)性也很強，只有做好充分的前期準備，后期實(shí)施才能更加順利，欲速則不達。

作為我國首個(gè)采用PPP模式的大型體育場(chǎng)館，“鳥(niǎo)巢”項目正是因其前期設計不充足而“半路散伙”。按規劃，由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體可擁有北京奧運會(huì )后30年的特許經(jīng)營(yíng)權，期滿(mǎn)后北京市政府收回。然而賽后僅1年，合作便無(wú)法繼續。

有專(zhuān)家坦言，分析發(fā)現該項目在招標階段便考慮不足。一般而言，體育場(chǎng)館的設計責任應交由投標人，“鳥(niǎo)巢”設計方案卻由北京市政府先行招標，直接導致對賽后運營(yíng)考慮不足，限制了商業(yè)效率的最大化。此外，招標時(shí)過(guò)于看重融資能力，忽視了賽后運營(yíng)管理，參與企業(yè)均未經(jīng)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)館，嚴重缺乏經(jīng)驗及體育產(chǎn)業(yè)資源，造成賽后盈利模式單一。

這樣的遺憾并非孤例?！耙粋€(gè)項目能否采用PPP模式，四方面因素很關(guān)鍵，即邊界/范圍、產(chǎn)出要求、績(jì)效指標、收益來(lái)源。因此，前期論證至關(guān)重要?！蓖跏厍灞硎?，做PPP不是政府把工作完全甩給企業(yè)，也不能逃避特定性質(zhì)項目的支付、補貼責任，而要轉變管理方式和重點(diǎn)，嚴格監管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格等。需從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力及價(jià)格的合理性等出發(fā)，對實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確?！拔镉兴怠?。

“PPP合同也是保障項目運營(yíng)的核心要件?！膘柚玖裂a充稱(chēng)，對地方政府而言，合同需詳盡責任分擔、收益分享、風(fēng)險分攤、項目監督等內容；環(huán)保企業(yè)則需在合同中預留調整和變更空間，注意根據市場(chǎng)環(huán)境和項目變更設定動(dòng)態(tài)調節機制。

為完善環(huán)保類(lèi)PPP在招投標、定調價(jià)、合同履約等方面的管理機制，全國工商聯(lián)還建議，實(shí)行價(jià)格調整機制并開(kāi)展項目?jì)r(jià)費政策督查評估、建立環(huán)保PPP項目產(chǎn)業(yè)基金、規范項目招投標操作規程等。