早在19世紀末至20世紀初，歐美國家就開(kāi)始重視流域水環(huán)境的綜合治理，但早期的流域治理僅限于防洪、供水、航運等單一目標。20世紀50年代以來(lái)，隨著(zhù)流域經(jīng)濟快速發(fā)展和人口劇增，人類(lèi)對流域水資源利用和水環(huán)境破壞的強度不斷加大，流域水污染控制與治理逐步成為流域治理的重要內容。進(jìn)入20世紀90年代，以流域協(xié)調發(fā)展為目標的流域綜合治理得到越來(lái)越多管理者和科學(xué)家的重視，強調全流域自然與人文各要素的綜合治理是實(shí)現流域協(xié)調發(fā)展目標的前提和條件。

國外流域水環(huán)境綜合治理發(fā)展的歷程

以流域水資源的綜合利用為目標的治理階段

工業(yè)革命發(fā)生后，西方國家工業(yè)和人口的快速增長(cháng)，水資源需求激增導致水資源短缺現象嚴重，協(xié)調水資源供需一度成為流域治理的重要內容。隨著(zhù)科技進(jìn)步和認識水平的提高，自20世紀30年代起，逐步開(kāi)始了以水資源調配、水土保持、洪水災害治理、航運、發(fā)電和旅游等為目的的多目標統一規劃。在這一階段，世界各主要國家相繼建立不同形式的流域管理機構，以求趨利避害、最大限度地開(kāi)發(fā)利用水資源。

美國田納西河流域管理局的建立及發(fā)展大致代表了國際上流域治理這一階段的發(fā)展歷程。美國田納西河流域管理局具有政府職能但運行靈活、兼具私人企業(yè)組織優(yōu)點(diǎn)，開(kāi)始全權處理流域水土資源綜合開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，如控制洪水、改善航運條件、水能發(fā)電、恢復植被和控制水土流失等。至20世紀40年代中期，田納西流域已開(kāi)發(fā)了1050km的航運水道，同時(shí)成為美國水電生產(chǎn)能力最大的流域，同時(shí)，流域內的經(jīng)濟得到了空前發(fā)展，農業(yè)生產(chǎn)更為合理，森林植被明顯恢復。

以水環(huán)境治理與保護為主要目標的流域一體化治理階段

20世紀50年代后，人口數量和經(jīng)濟迎來(lái)了新一輪激增，對自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)導致水質(zhì)下降、生物多樣性銳減等問(wèn)題嚴重。而且許多國家、地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而進(jìn)行的一些流域開(kāi)發(fā)工程項目，使得流域問(wèn)題更加嚴重。

1972年，著(zhù)名的人類(lèi)環(huán)境會(huì )議在瑞典的斯德哥爾摩召開(kāi)，發(fā)表了具有里程碑意義的《人類(lèi)環(huán)境宣言》，強調在保持經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)，必須高度重視生態(tài)環(huán)境保護。水環(huán)境問(wèn)題的日益加劇，促使流域治理由單純的資源開(kāi)發(fā)利用管理向環(huán)境治理與保護的方向傾斜，各國的流域治理大都增加了水污染控制和生態(tài)環(huán)境保護的內容，并頒布污染控制與環(huán)境保護相關(guān)法律。

以人類(lèi)生活、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展為主要目標的流域水環(huán)境治理新階段

1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì )在巴西里約熱內盧召開(kāi).會(huì )議討論并通過(guò)了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與《21世紀議程》等綱領(lǐng)性文件，明確提出了“可持續發(fā)展”的新戰略和新理念：人類(lèi)應與自然和諧一致、可持續地發(fā)展并為后代提供良好的生存發(fā)展空間。

至此，人們認識到解決日益嚴重的人口、資源、環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題的有效途徑之一是以流域為單元對自然資源、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展進(jìn)行系統綜合治理。英國Gardiner正式提出以流域可持續發(fā)展為目標的流域綜合治理理念，使得以流域資源可持續利用、生態(tài)環(huán)境建設和社會(huì )經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展為目標的流域綜合治理在澳大利亞、美國、英國等發(fā)達國家廣泛興起。

國外流域水環(huán)境綜合治理的發(fā)展趨勢

從水資源協(xié)調利用到單一污染控制再轉向協(xié)調發(fā)展的綜合治理

國外的流域水環(huán)境治理基本上走的是一條先污染后治理的道路。首先經(jīng)歷了水資源綜合利用階段后;然后進(jìn)入由于大規模水資源開(kāi)發(fā)導致流域水質(zhì)惡化，加強污染治理和水資源保護的階段;現在國外流域水環(huán)境治理基本由以水污染綜合防治，水生態(tài)環(huán)境的恢復為目的的治理轉變?yōu)閰f(xié)調性的流域自然資源—生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟發(fā)展的綜合治理。

從單純重視河流自身轉變?yōu)閷φ麄€(gè)流域區域的治理;從單一規范流域水資源逐步演變?yōu)榻y籌考慮流域內所有環(huán)境資源要素，從流域系統整體功能進(jìn)行流域治理，強調流域生態(tài)保護與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，從經(jīng)濟、環(huán)境、社會(huì )問(wèn)題的角度進(jìn)行流域生態(tài)系統的綜合治理。

從政府強制主導到政策企業(yè)家利益合作

在流域水環(huán)境治理的各方之間，存在頻繁的利益博弈。流域水環(huán)境系統是一個(gè)涉及生態(tài)、經(jīng)濟、社會(huì )、政治等多變量的復雜系統，并非全部的政策資源都為政府部門(mén)所掌握，政府通過(guò)強制性的主導無(wú)法對諸多資源進(jìn)行有效配置。因此在水環(huán)境治理的機制中，改變單一的依靠政府強制主導的供給型方式，轉向利益合作為主的需求型方式，實(shí)現各方利益和目標的一致，完善水環(huán)境的治理。

政策企業(yè)家指的是有較強的掌握資源和運用資源的能力，積極主動(dòng)參與并對公共政策過(guò)程發(fā)揮作用和影響的個(gè)體和組織。這些可能橫跨公私部門(mén)的政策企業(yè)家們，影響公共決策過(guò)程的動(dòng)機也并不相同，但共同點(diǎn)是愿意投入自己的資源，包括時(shí)間、精力、聲譽(yù)以及金錢(qián)，來(lái)促進(jìn)某一主張以換取表現為物質(zhì)利益、達到目的或實(shí)現團結的預期未來(lái)收益。

另外，由于水環(huán)境治理與技術(shù)緊密關(guān)聯(lián)的性質(zhì)，具有相關(guān)學(xué)科背景的專(zhuān)家在一些水環(huán)境的治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。例如荷蘭的案例研究指出，來(lái)自不同學(xué)科的科學(xué)家在科研院所和政府機構中均占有至關(guān)重要的位置，對水環(huán)境的治理做出了潛在貢獻。在萊茵河流域的治理過(guò)程中，Auen河漫灘生態(tài)研究所與萊茵河管理辦公室共同制定了相關(guān)規劃和標準。這類(lèi)集體組織的優(yōu)勢來(lái)自于不同成員通過(guò)各自的戰略影響治理結果，積極開(kāi)發(fā)和測試新想法，使得政策目標得以更好地實(shí)現。

這本質(zhì)上是對流域水環(huán)境治理的相關(guān)資源進(jìn)行重新配置的結果。通過(guò)政策企業(yè)家利益合作的機制，進(jìn)一步優(yōu)化了水環(huán)境治理決策的質(zhì)量和實(shí)施的有效性。此外，以政策企業(yè)家為典型的外部個(gè)體和組織的加入，促進(jìn)了治理機構的柔性化改造，這種創(chuàng )新型的治理機制，對于流域水環(huán)境這類(lèi)特殊的治理對象，顯得格外重要。

治理實(shí)施:從一元行政管制到多維網(wǎng)絡(luò )治理

流域水環(huán)境治理是一個(gè)典型的復雜問(wèn)題，沒(méi)有任何一個(gè)單一的治理模式能夠解決所有維度上的問(wèn)題，為了提升治理政策在實(shí)施過(guò)程中的效率，有必要對治理的實(shí)施方式進(jìn)行變革。對此，一個(gè)顯著(zhù)的趨勢是從一元行政管制到多維網(wǎng)絡(luò )治理的轉變。澳大利亞通過(guò)幾十年的探索和變革，形成了政府、社區、企業(yè)、非政府組織和公眾的多元治理網(wǎng)絡(luò )。這種網(wǎng)絡(luò )治理模式對澳大利亞水環(huán)境治理的成功發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

從澳大利亞的經(jīng)驗來(lái)看，流域水環(huán)境治理主體之間的相互關(guān)系構成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò )治理結構。各級政府之間存在張力，既有相互協(xié)調配合的關(guān)系，又有討價(jià)還價(jià)和制衡的關(guān)系，形成了相互協(xié)調配合的縱向的多層次水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò )。

政府負責規劃項目的制定，在具體的實(shí)施方面會(huì )授權于企業(yè)。

政府在水利設施的建設、城市污水的處理、技術(shù)的開(kāi)發(fā)和改進(jìn)都有賴(lài)于企業(yè)。通過(guò)授權于企業(yè)，企業(yè)的咨詢(xún)和技術(shù)改進(jìn)助力水環(huán)境治理，在水環(huán)境治理上可致力于一致目標。社區通過(guò)參與和介入，政府與社區也相互協(xié)調配合，致力于一致的行動(dòng)和行動(dòng)水平的提升。政府與公眾建立較成熟的合作伙伴關(guān)系。社區行動(dòng)會(huì )獲得企業(yè)的支持，二者的利益取向是可以一致的。

多維網(wǎng)絡(luò )治理與傳統一元行政管制最大的區別在于，在治理過(guò)程中構建了從頂層到基層的實(shí)施鏈條，將治理目標落實(shí)到每一個(gè)利益相關(guān)者。更為重要的是，多維網(wǎng)絡(luò )治理將能夠促進(jìn)治理政策的自我實(shí)施。在這種治理結構下，治理也不再是從各自目標出發(fā)的強制性執行，而是從網(wǎng)絡(luò )整體利益出發(fā)的自發(fā)性協(xié)同。協(xié)同效應促使各方通過(guò)合作博弈的開(kāi)展，分享合作利益，并從網(wǎng)絡(luò )的全局視角自我履行合約。