一、研究背景及意義

(一)背景

1、PPP已成為基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目建設的重要模式。推進(jìn)PPP模式，是全面深化改革尤其是深化投融資體制改革的內在要求，也是防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險、激發(fā)民間資本活力、促進(jìn)有效供給的重要抓手。隨著(zhù)頂層設計和制度體系的完善，PPP已成為基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目建設的重要模式，并將扮演越來(lái)越重要的角色。

2、民間投資持續下滑，亟需尋找破解之道。2012年以來(lái)，我國民間投資增速總體呈下滑態(tài)勢，2016年首次出現民間投資增速低于總體投資增速的現象，與總體投資增速的缺口有所增大。

3、民營(yíng)資本參與PPP項目還存在一些困難。在經(jīng)濟增速放緩，民間資本投資實(shí)體經(jīng)濟信心不足的背景下，民營(yíng)資本有參與PPP項目的積極性。但是，由于制度或操作層面的問(wèn)題，民營(yíng)資本參與PPP項目還存在一些問(wèn)題和障礙。

(二)意義

深化投資體制改革，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位。PPP作為投資體制改革的重要方向，其直接目的不在于推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟的發(fā)展，但民間投資是否能夠在公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境下平等參與PPP投融資體制改革，對PPP投融資模式改革的深度和廣度、對重樹(shù)民間投資信心、對公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給均有深遠的意義。

二、民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的障礙

(一)參與門(mén)檻高

2016年5月，國務(wù)院督察組對廣東、重慶、福建、四川等省市進(jìn)行督察過(guò)程中，部分民營(yíng)企業(yè)反映有的PPP項目就是為國有企業(yè)量身定做。由于PPP項目在PPP方案編制時(shí)均需進(jìn)行投資者接觸，為了確保有意向的投資者中標，在招標條件設定時(shí)，無(wú)可避免會(huì )針對意向企業(yè)設置一些傾向性條件，減少競爭。但這種操作方式無(wú)疑將前期沒(méi)有參與洽談的企業(yè)(主要是民營(yíng)企業(yè))排除在外。通過(guò)對重慶已經(jīng)落地的項目的考察，主要包括單項條件(注冊資本、資質(zhì)等級、類(lèi)似項目經(jīng)驗等)要求過(guò)高、綜合條件要求過(guò)高(需要同時(shí)滿(mǎn)足的條件過(guò)多)以及不允許聯(lián)合投標等問(wèn)題。這些招標條件很大程度上限制了競爭，只有極少數民營(yíng)企業(yè)符合要求。

(二)融資成本偏高，收益率競爭劣勢明顯

國企尤其是央企融資成本低于民營(yíng)企業(yè)融資成本是不爭的事實(shí)，也是我國長(cháng)期存在的問(wèn)題，這也是銀行等機構貸款規避風(fēng)險的必要手段。但這種融資成本的差距客觀(guān)上助推了很多競爭性領(lǐng)域的“國進(jìn)民退”，在PPP項目領(lǐng)域，融資成本的差異也發(fā)揮著(zhù)巨大的影響。

據興業(yè)證券2016年6月對西部基建的專(zhuān)題調研報告，國企在銀行借貸利率水平上，普遍要求在基準利率基礎上下調10%，而像中建、中鐵等央企可以拿到國開(kāi)行1%高一點(diǎn)的貸款投資PPP項目。反觀(guān)民營(yíng)企業(yè)，銀行貸款利率普遍高于基準利率10%-20%。就按最小的差距(下調10%和上調10%)，在現五年以上貸款基準利率4.9%的基礎上，民營(yíng)企業(yè)融資成本比國有企業(yè)融資成本高約1%。由于PPP項目都有較長(cháng)的融資(運營(yíng))期限，即使按10年計算，靜態(tài)來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)要拿出10%的施工利潤彌補利率劣勢，才能與國企處于同一收益率競爭水平上。雖然民營(yíng)企業(yè)在施工成本上較國企更低，但隨著(zhù)人工成本的上漲，施工利潤空間被壓縮，用短期的施工利潤來(lái)彌補長(cháng)期貸款虧損的空間越來(lái)越小，風(fēng)險也越來(lái)越大(利率風(fēng)險)。

從重慶目前落地的項目來(lái)看，在評分標準中，收益率所占分值比重較高，而采用“投資+收益”作為評分標準的項目較少，這無(wú)疑進(jìn)一步掩蓋了民營(yíng)企業(yè)在建設投資低方面的優(yōu)勢，而進(jìn)一步放大了民營(yíng)企業(yè)融資成本高的劣勢。

(三)風(fēng)險分擔不合理，民營(yíng)企業(yè)顧慮重重

PPP模式的優(yōu)點(diǎn)之一是項目風(fēng)險分擔，風(fēng)險分擔的原則是任何一種風(fēng)險都應由最適宜承擔該風(fēng)險或最有能力進(jìn)行損失控制的一方承擔。根據此原則，PPP項目應由社會(huì )資本承擔項目設計、建設、財務(wù)、運營(yíng)、維護等商業(yè)風(fēng)險;由政府承擔政策、法律和最低需求風(fēng)險;不可抗力等風(fēng)險由政府與社會(huì )資本合理分擔。

但是，民營(yíng)企業(yè)對政府承擔風(fēng)險的誠意顧慮重重。雖然政府應該承擔的風(fēng)險范疇最終能夠寫(xiě)入PPP合作協(xié)議，但地方政府的誠信問(wèn)題是民營(yíng)企業(yè)最擔憂(yōu)的事情，例如，地方政府換屆或領(lǐng)導調整后，繼任者不認前任簽訂的合同，民營(yíng)企業(yè)不得不承擔相應的損失，即本應由政府承擔的風(fēng)險最終都轉嫁到了民營(yíng)企業(yè)身上，風(fēng)險分擔條款只是“看上去很美”。

再有，民營(yíng)企業(yè)自身也不愿承擔應由社會(huì )資本承擔的風(fēng)險。這主要是民營(yíng)企業(yè)本身存在的問(wèn)題。由于民營(yíng)企業(yè)的投資就是為了收益，總是千方百計減少自己承擔的風(fēng)險。在調研中，很多民營(yíng)企業(yè)均提到希望政府或財政對項目進(jìn)行兜底，這是有違PPP模式初衷和相關(guān)規定的。

(四)對政府履約能力持懷疑態(tài)度

該問(wèn)題本質(zhì)上與風(fēng)險分擔相關(guān)，但也有其不同的地方。即地方政府認同PPP協(xié)議的內容以及自身應該承擔的義務(wù)，但地方政府財力無(wú)法支撐政府購買(mǎi)服務(wù)或可行性缺口補助應支付的相關(guān)費用，造成社會(huì )投資者無(wú)法獲取投資收益。

該問(wèn)題現在還沒(méi)有暴露出來(lái)，但隨著(zhù)政府債務(wù)管控的加強，越來(lái)越多的政府投資項目將采取PPP模式進(jìn)行建設，勢將逼近地方政府財政承受能力的極限。當這一極限被突破時(shí)，地方政府可能就會(huì )違約。

(五)現有項目結構不合理

目前已經(jīng)落地的項目，以基礎設施建設項目為主，雖然有運營(yíng)期，實(shí)際只是一個(gè)融資期，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的運營(yíng)現金流收入。PPP模式除了是一種政府融資模式創(chuàng )新外，更重要的是基礎設施和公共服務(wù)供給模式及管理模式的創(chuàng )新?，F有的項目結構，無(wú)法充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)的公共服務(wù)有效供給方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和能力優(yōu)勢。從重慶落地的項目來(lái)看，一個(gè)有趣的現象是，無(wú)實(shí)質(zhì)性運營(yíng)的項目全部由國有企業(yè)中標，而有實(shí)質(zhì)性運營(yíng)的項目全部由混合所有制和非國有企業(yè)中標。這充分體現了民營(yíng)企業(yè)和國有企業(yè)各自的優(yōu)勢，民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢是專(zhuān)業(yè)的運營(yíng)管理能力，而國有企業(yè)的優(yōu)勢在于強大的資本運營(yíng)能力。各自的優(yōu)勢決定了在以大型基礎設施建設為主的PPP項目結構中，民營(yíng)企業(yè)的投資占比必然很低。

(六)獲取項目信息困難

PPP項目的一個(gè)特點(diǎn)是，在PPP項目決策階段(項目識別和項目準備)，地方政府就會(huì )找投資人進(jìn)行接觸，從而確保項目能夠成功招標。在經(jīng)濟增速放緩的背景下，投資實(shí)體經(jīng)濟風(fēng)險有增大趨勢，越來(lái)越多的資金傾向于與政府合作，獲取有限但穩定的收益?？梢哉f(shuō)，現在PPP項目已經(jīng)成為典型的賣(mài)方市場(chǎng)。政府前期找到哪家企業(yè)，并在洽談中建立投資意向，就基本鎖定了投資人。而民營(yíng)企業(yè)在這方面存在明顯的劣勢。政府出于道德風(fēng)險的考慮，在前期投資人接觸中，直接將民營(yíng)企業(yè)過(guò)濾出考慮范圍之外。民營(yíng)企業(yè)大都只能在招標階段介入，即使具備了準入條件，但由于對項目了解不夠深入，為規避投資風(fēng)險，民營(yíng)企業(yè)只能提高報價(jià)(收益率)，在競爭中的劣勢非常明顯。

三、促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的對策

(一)打破民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的玻璃門(mén)

民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的玻璃門(mén)主要體現在前期獲取項目信息被政府部門(mén)排除在外以及參與項目招標時(shí)被準入門(mén)檻排除在外。

1、創(chuàng )建項目決策階段公平獲取項目信息的機會(huì )

(1)針對PPP項目的主要領(lǐng)域，由地市級政府或發(fā)改委建立投資人備案庫。在PPP項目需要找投資人接洽時(shí)，可從備案庫中選擇，從而規避政府在投資人接洽時(shí)道德風(fēng)險的顧慮。

(2)編制并發(fā)布PPP項目三年或五年規劃。目前投資人獲取PPP項目信息的渠道主要是PPP項目庫以及公開(kāi)發(fā)布的招標文件。但根據很多PPP項目庫的入庫條件，入庫項目已完成PPP方案編制，可以說(shuō)已基本確定意向投資人。因此，民營(yíng)企業(yè)在這兩個(gè)階段介入實(shí)際已經(jīng)喪失先機?？筛鶕野l(fā)改委要求，通過(guò)編制PPP項目規劃的方式，要求地方政府提前做好PPP項目謀劃，并向社會(huì )公布。

2、設立與項目需求一致的準入門(mén)檻

(1)在資金實(shí)力、資質(zhì)等級、項目經(jīng)驗等方面，應設置與項目緊密相關(guān)的標準，不能過(guò)度提高標準，限制競爭。同時(shí)，對于投資人其他商務(wù)要求，應盡量簡(jiǎn)化。

(2)鼓勵采用聯(lián)合體投標方式。

(二)突破民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的天花板

民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的天花板就是融資成本的天花板，如果收益率低于融資成本，就必須用施工利潤進(jìn)行彌補。

1、千方百計降低民營(yíng)企業(yè)融資成本

降低民營(yíng)企業(yè)融資成本的問(wèn)題，還不僅是民營(yíng)企業(yè)能否融到資金的問(wèn)題，更重要的是低成本融資的問(wèn)題。在PPP項目領(lǐng)域，由于項目本身風(fēng)險較投資實(shí)體經(jīng)濟較小，政府可采取更有力度的扶持措施，降低民營(yíng)企業(yè)融資成本。

(1)鼓勵民營(yíng)企業(yè)抱團發(fā)展，由多個(gè)民營(yíng)企業(yè)設立PPP投資基金，提高投資人信用等級，降低融資成本。

(2)依托國有或新組建專(zhuān)門(mén)的商業(yè)保理公司或再擔保公司，由民營(yíng)企業(yè)投資人利用PPP項目的應收賬款(PPP項目運營(yíng)過(guò)程中的現金流)向商業(yè)保理公司融資，而商業(yè)保理公司資金來(lái)源于政策性銀行貸款。如此構建政策性銀行與民營(yíng)企業(yè)的資金橋梁，降低民營(yíng)企業(yè)融資成本。

2、招標評分標準中綜合考慮全生命周期成本而不僅以收益率為條件。

僅以收益率為條件，對民營(yíng)企業(yè)是明顯的劣勢，對項目業(yè)主來(lái)說(shuō)也沒(méi)有實(shí)現全生命周期成本最低。因此，在招標評分標準中，應提高全生命周期成本所占分值。

(三)優(yōu)化PPP項目結構，增大經(jīng)營(yíng)性項目比重

從目前重慶已經(jīng)落地的項目來(lái)看，PPP投融資模式更多的被地方政府當成了融資的手段，而利用PPP改善基礎設施和公共服務(wù)提供效率方面還相當有限?？煽紤]通過(guò)以下措施，優(yōu)化PPP項目結構：

1、通過(guò)PPP項目規劃，投資主管部門(mén)加大對全域PPP項目的全盤(pán)把控，優(yōu)先推出經(jīng)營(yíng)性項目，對經(jīng)營(yíng)性項目?jì)?yōu)先安排PPP相關(guān)支持經(jīng)費。

2、鼓勵社會(huì )投資人發(fā)起PPP項目?？稍趪颐鞔_向民間投資開(kāi)放的領(lǐng)域，如教育、養老、醫療、環(huán)保等領(lǐng)域，鼓勵由社會(huì )投資人發(fā)起PPP項目，從而調動(dòng)民間資本參與PPP項目的積極性。由社會(huì )投資人發(fā)起PPP項目的優(yōu)勢有：一是項目大都有經(jīng)營(yíng)現金流等商業(yè)模式支撐，改善目前經(jīng)營(yíng)性PPP項目偏少的狀況;二是避免了項目前期信息不對稱(chēng)的問(wèn)題;三是資金的逐利性決定了項目的供給能夠滿(mǎn)足社會(huì )某方面的需求，供給是有效率的。

(四)提升地方政府誠信水平

地方政府誠信不僅是PPP項目中民營(yíng)投資人重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，更重要的是，地方政府誠信已經(jīng)影響到政府公信力以及整個(gè)社會(huì )信用體系。應高度重視地方政府誠信建設，尤其是對于進(jìn)入PPP項目庫的項目，應加大對地方政府履約的監督和約束，對違約等失信行為，應加大問(wèn)責力度，在政府領(lǐng)導考評、升遷中加大對履職誠信的考察。

(五)保障地方政府履約能力

1、做好PPP項目財政承受能力評價(jià)

隨著(zhù)PPP項目的推進(jìn)以及對政府債務(wù)管控力度的加強，PPP項目的實(shí)施必將逼近區縣政府財政承受能力極限?？山Y合地方政府PPP項目規劃，充分梳理政府債務(wù)和財政收支，提出與地方政府財力相匹配的PPP項目庫，從而保障地方政府履約能力。

2、建立統籌機制，對地方政府違約給社會(huì )資本帶來(lái)的損失進(jìn)行救助

再完備的機制設計，也無(wú)法完全規避地方政府的違約風(fēng)險，須為地方政府違約建立一個(gè)最終的保障機制，確保社會(huì )投資人利益。例如重慶可考慮建立市級統籌機制，對進(jìn)入市級PPP項目庫的項目，如果區縣政府因財力等問(wèn)題出現違約，可由市級財政全額或按一定比例墊付，該墊付金額從市級財政向區縣政府的轉移支付中逐年扣除。

本文作者江成山供職于重慶國際投資咨詢(xún)集團有限公司高級工程師