水資源是制約我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的瓶頸。開(kāi)展區域再生水循環(huán)利用是緩解水資源供需矛盾的有效措施，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于污水資源化決策部署的重要舉措。

按照生態(tài)環(huán)境部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《區域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）要求，近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)展改革委、住房城鄉建設部、水利部印發(fā)了《關(guān)于公布2022年區域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)城市名單的通知》（環(huán)辦水體函〔2022〕502號），明確了首批納入區域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)范圍的19個(gè)城市。這項試點(diǎn)工作對于提高缺水地區再生水利用能力、緩解水資源供需矛盾、引領(lǐng)我國各地挖掘污水資源化利用潛力具有重要意義。

區域再生水循環(huán)利用是指達標排放的尾水經(jīng)人工濕地水質(zhì)凈化工程等生態(tài)措施進(jìn)一步改善后，在一定區域統籌用于生產(chǎn)、生態(tài)、生活的污水資源化利用模式。與污水資源化利用的常規做法相比，區域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)更加強調區域統籌、生態(tài)凈化、調蓄利用，綜合效益更加顯著(zhù)，對于推動(dòng)缺水地區探索協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴綠增長(cháng)的水生態(tài)環(huán)境保護新路徑具有重要意義。

一、水資源已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的瓶頸

人多水少、水資源時(shí)空分布不均，與經(jīng)濟要素之間不適配是我國基本水情。我國水資源總量雖然較大，但人均水資源量只有世界平均水平的四分之一，是全球13個(gè)人均水資源量最匱乏的國家之一。隨著(zhù)人口數量的不斷增加，人均水資源量還將繼續降低。我國水資源的特點(diǎn)使水資源短缺問(wèn)題更加突出。特點(diǎn)之一是年均水資源量差別較大。近20年來(lái)，水資源量最多的是2010年，比常年值偏多11.5％；最少的是2011年，比常年值偏少16.1％，也是1956年以來(lái)最少的一年。一般認為，隨著(zhù)氣候變暖等因素的影響，水資源的年均變化還將進(jìn)一步加大。另一個(gè)特點(diǎn)是南北分布嚴重不均，與土地資源、人口的空間分布不相匹配。在全國十個(gè)水資源片區中，北方六區（松花江、遼河、海河、黃河和淮河５大流域以及西北諸河）的水資源量?jì)H占全國的16.7％，但土地和耕地卻遠高于南方四區。

水資源已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的瓶頸。我國從“十二五”開(kāi)始施行“最嚴格的水資源管理制度”，劃定用水紅線(xiàn)，控制用水量增長(cháng)，2021年用水量控制在5920億立方米，與2012年的6131億立方米相比，總用水量實(shí)現了零增長(cháng)。這一成績(jì)主要來(lái)源于工業(yè)節水。2012年到2021年，工業(yè)用水量由1379億立方米下降到1050億立方米，農業(yè)灌溉一直維持在3700億立方米左右，生活用水由740億立方米增長(cháng)到910億立方米。其中，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量由65立方米降低到28立方米，京津冀地區已經(jīng)接近10立方米，提前十年達到了《全國水資源綜合規劃》提出的2030年目標。與此同時(shí)，還要看到，2021年全國規模以上工業(yè)用水重復利用率達到92.9%，節水水平已經(jīng)遠超發(fā)達國家，工業(yè)領(lǐng)域節水潛力已經(jīng)不大，而工業(yè)進(jìn)一步增長(cháng)、城鎮化率穩步提升、糧食穩產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境持續改善等各領(lǐng)域用水需求持續上升，水資源供需矛盾亟待破解。有鑒于此，我國對黃河、淮河、海河等缺水流域提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，建立水資源剛性約束制度。

二、污水再生利用是突破水資源瓶頸的重要途徑

縱觀(guān)解決水資源緊缺問(wèn)題的國際經(jīng)驗，包括污水再生利用在內的非常規水資源開(kāi)發(fā)利用是根本途徑，以色列、新加坡、澳大利亞、南非、納米比亞等缺水國家都是開(kāi)發(fā)利用非常規水資源的典范。

以色列60%國土是沙漠，其余部分屬于半干旱地區，年降水量435毫米，2017年人均水資源降低到214立方米，水資源極度匱乏，不足我國的十分之一。但是，以色列政府2013年10月宣布全國用水不再受天氣制約，水安全問(wèn)題已經(jīng)徹底解決，其根本途徑就是污水再生利用和海水淡化等非常規水資源的開(kāi)發(fā)。從上世紀九十年代開(kāi)始，以色列建設了大量污水再生、輸配、儲存、利用設施，目前污水再生利用率超過(guò)90%，下一步擬全部再生利用。以色列再生水90%用于農業(yè)灌溉，支撐起現代高效農業(yè)，除了自給自足，還成為農產(chǎn)品出口國。

以色列通過(guò)開(kāi)發(fā)非常規水資源成功解決了水安全問(wèn)題，我國北方許多地區年降水量、人均水資源量均低于以色列，這些地區應借鑒以色列污水資源化成功經(jīng)驗，開(kāi)發(fā)非常規水資源，解決當地缺水問(wèn)題。

美國人均水資源量是我國的四倍多，西部嚴重缺水，有限的水資源主要用于農業(yè)灌溉。2014年，美國國會(huì )認為單純通過(guò)提高用水效率無(wú)法滿(mǎn)足糧食安全和經(jīng)濟持續增長(cháng)的需要，預計2025年將有超過(guò)40個(gè)州面臨缺水狀態(tài)，責成聯(lián)邦政府采取措施應對水危機。2019年，聯(lián)邦政府宣布實(shí)施國家水回用行動(dòng)計劃，以保障美國水安全以及水資源的可持續性和韌性為目標，全面規劃并實(shí)施包括市政污水等六大方向的收集、再生與回用，確定了200個(gè)行動(dòng)目標，組織28個(gè)各方獨立責任人、80個(gè)合作機構開(kāi)展11個(gè)戰略主題、37個(gè)具體行動(dòng)，同時(shí)成立了跨部門(mén)工作組，統一協(xié)調各方。

我國水資源總量及特征與美國有相似之處，兩國也都有通過(guò)大規?？缌饔蛘{水應對缺水的實(shí)踐，但都沒(méi)有解決水資源緊缺問(wèn)題。因此，我國應當借鑒美國做法，系統謀劃、全面開(kāi)展污水再生利用，突破水資源瓶頸，支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。

三、把握好區域再生水循環(huán)利用的幾個(gè)關(guān)鍵

一是著(zhù)力拓寬再生水綜合利用的渠道。污水再生利用的方向包括農業(yè)灌溉、工業(yè)利用、市政雜用以及生態(tài)環(huán)境等方面。以色列是目前公認污水再生利用最成功的國家，90％的再生水用于農業(yè)灌溉，超過(guò)灌溉用水量的60％。為實(shí)現90％的利用率，以色列建設了共計200多座、總庫容超過(guò)２億m3的再生水水庫，敷設了從水庫到灌溉點(diǎn)的再生水輸配管道，覆蓋了絕大部分國土。污水再生利用的第二個(gè)方向應是熱電及工業(yè)大戶(hù)的冷卻水，用量較大，用水點(diǎn)集中，管道敷設難度小。如果將再生水用于市政雜用，用水量小且分散，再生水沿城市建成區逆向擴散，缺少儲存設施用地和輸配管線(xiàn)路由，利用難度較大。生態(tài)環(huán)境補水方向可以作為接受剩余再生水的備用渠道。試點(diǎn)城市可以借鑒以色列的經(jīng)驗，選擇需求大、基礎好、綜合效益明顯的用途作為再生水利用的重點(diǎn)方向，系統規劃建設相關(guān)設施。

二是牢牢守住風(fēng)險評估管控的關(guān)口。首先，做好源頭管控。我國不少城鎮污水廠(chǎng)接納了工業(yè)廢水，影響了再生水的循環(huán)利用。試點(diǎn)城市不應將接納含有毒有害物質(zhì)的工業(yè)廢水的污水處理廠(chǎng)納入區域再生水循環(huán)利用體系。其次，規范運行維護?，F有技術(shù)裝備總體上能保障污染物穩定去除，再生水水質(zhì)風(fēng)險往往來(lái)自操作層面監測偏差、運行操作不當乃至錯接漏接等運維問(wèn)題。試點(diǎn)城市要建立健全相關(guān)設施的長(cháng)效運營(yíng)機制，制定完善運行管理規范，確保水質(zhì)穩定滿(mǎn)足回用要求。最后，要嚴格監督管理。規?；L(cháng)期使用再生水存在一定風(fēng)險，關(guān)于病原體、鹽度以及內分泌干擾物等新興污染物對人體健康和生態(tài)影響的研究一直在進(jìn)行。以色列開(kāi)始將再生水大規模用于農業(yè)灌溉以后，發(fā)現部分地區地下水有鹽漬化傾向，隨后開(kāi)展了全國性源頭減鹽行動(dòng)，有效控制了地下水鹽漬化傾向。試點(diǎn)城市要加強循環(huán)利用全過(guò)程水質(zhì)水量監測，嚴格過(guò)程管理和末端監管，確保水質(zhì)安全可控。

三是充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用。區域再生水循環(huán)利用涉及多行業(yè)多部門(mén)，與社會(huì )公眾利益息息相關(guān)，需要有力的政策支持保駕護航。首先，組織體系要到位，針對目標確定統計考核體系，以考核促達標。其次，建立科學(xué)合理的再生水價(jià)格體系，涵蓋再生水生產(chǎn)成本，同時(shí)給予適當的財政支持。最后，理順融資機制，落實(shí)稅費優(yōu)惠政策，提高市場(chǎng)主體積極性。美國聯(lián)邦政府對西部14個(gè)缺水州的污水再生利用項目補貼25％的建設費用，40個(gè)州制定了鼓勵政策。以色列制定了鼓勵再生水農業(yè)灌溉利用的價(jià)格政策。這些做法都可以作為試點(diǎn)城市的有益借鑒。

作者：中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、博士生導師，中國人民大學(xué)低碳水環(huán)境技術(shù)研究中心主任 王洪臣