黨的十九屆五中全會(huì )發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》），提出了到2035年基本實(shí)現社會(huì )主義現代化遠景目標和“十四五”時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展主要目標，為未來(lái)一個(gè)時(shí)期生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提供了方向指引和行動(dòng)指南。本文基于《建議》和《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì )第五次全體會(huì )議公報》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公報》），分析歸納了我國“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的主要目標，從環(huán)境保護與改善、生態(tài)保護修復、生態(tài)環(huán)境保護科技創(chuàng )新及國際合作等方面闡述了“十四五”生態(tài)環(huán)境保護重點(diǎn)任務(wù)與實(shí)現路徑，重點(diǎn)從構建和優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)和保護格局、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、推進(jìn)清潔生產(chǎn)和加強污染治理等4方面介紹環(huán)境保護與改善任務(wù)與路徑，著(zhù)重分析了劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、構建以國家公園為主體的自然保護地體系、推動(dòng)山水林田湖草一體化保護修復、科學(xué)開(kāi)展生態(tài)系統評估等生態(tài)保護修復重點(diǎn)任務(wù)與路徑，提出了“十四五”生態(tài)環(huán)境保護保障措施。本文可為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規劃編制和后續行動(dòng)提供參考。


“十三五”期間，我國決勝全面建成小康社會(huì )取得決定性成就，生態(tài)文明建設發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化?！笆濉币巹澗V要確定的9項約束性指標和污染防治攻堅戰階段性目標任務(wù)超額完成。2015—2020年，全國地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例由64.5%上升到83.4%，劣Ⅴ類(lèi)斷面比例由8.8%降至0.6%；細顆粒物（PM2.5）平均濃度降至33微克/米3；全國337個(gè)地級及以上城市年均優(yōu)良天數比例升至87.0%。截至2019年，單位GDP二氧化碳排放降低48.1%，已提前完成了2015年提出的下降40%～45%的目標。


“十四五”是我國“兩個(gè)一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是中國推進(jìn)社會(huì )主義現代化建設進(jìn)程中非常關(guān)鍵的五年。在這種背景下，黨的十九屆五中全會(huì )緊緊抓住我國社會(huì )主要矛盾，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，明確了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的基本思路、主要目標以及2035年遠景目標，部署了一系列重大任務(wù)和舉措。全會(huì )通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》），為我國“十四五”及更長(cháng)時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )全面發(fā)展指明了方向。本文基于《建議》主要內容，并參考了《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì )第五次全體會(huì )議公報》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公報》）和部分解讀材料，分析了我國“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的目標、任務(wù)和實(shí)現路徑，以期為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規劃和實(shí)施提供指導。


“十四五”時(shí)期以及2035年的生態(tài)環(huán)境保護目標


面對錯綜復雜的國際國內形勢，特別是新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，十九屆五中全會(huì )仍將生態(tài)環(huán)境保護作為“十四五”和更長(cháng)時(shí)期發(fā)展的重要內容。在《建議》中，明確傳遞了持續加強生態(tài)環(huán)境保護的信號，并將生態(tài)環(huán)境保護貫穿到高質(zhì)量發(fā)展的各個(gè)方面，指明了“十四五”時(shí)期乃至2035年的前進(jìn)方向。


總體來(lái)看，《建議》堅持系統觀(guān)念，統籌國內國際兩個(gè)大局，聚焦突出問(wèn)題和明顯短板，對我國“十四五”時(shí)期以及2035年生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作作出了系統謀劃和戰略部署，明確設定了“十四五”的近期目標以及2035年的遠景奮斗目標。


“十四五”近期目標


《建議》要求，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，守住自然生態(tài)安全邊界。深入實(shí)施可持續發(fā)展戰略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統籌協(xié)調機制，構建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，持續改善環(huán)境質(zhì)量，提升生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性，全面提高資源利用效率。


在這個(gè)總要求下，《建議》明確了“十四五”時(shí)期“生態(tài)文明建設實(shí)現新進(jìn)步”的主要目標，歸納分散在各個(gè)部分的生態(tài)環(huán)境保護目標，大致可分成6大目標：國土空間開(kāi)發(fā)保護格局得到優(yōu)化；生產(chǎn)生活方式綠色轉型取得顯著(zhù)成效；能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高；主要污染物排放總量持續減少；生態(tài)安全屏障更加牢固；城鄉人居環(huán)境明顯改善。


2035年遠景目標


《建議》明確提出2035年“美麗中國建設目標基本實(shí)現”的社會(huì )主義現代化遠景目標，并展望到21世紀中葉，“把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會(huì )主義現代化強國”。從《建議》中可看出，2035年遠景目標與“十四五”目標相銜接，但特別強調了綠色發(fā)展、碳排放、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善等，包括“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉”“人民生活更加美好”等內容。


規劃目標的特點(diǎn)


概括起來(lái)，《建議》中提出的“十四五”規劃目標和遠景目標具有如下5個(gè)特點(diǎn)。


一是與黨的十八大、十九大提出的宏偉目標相銜接，體現了我國生態(tài)環(huán)境保護政策的連續性、穩定性。《建議》提出生態(tài)文明建設實(shí)現新進(jìn)步，到2035年美麗中國建設目標基本實(shí)現，延續了黨的十八大、十九大關(guān)于美麗中國建設的既定目標。黨的十八大正式提出“努力建設美麗中國，實(shí)現中華民族永續發(fā)展”。十八屆五中全會(huì )上，“美麗中國”被納入“十三五”規劃。黨的十九大指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。十九屆五中全會(huì )再次將建設美麗中國作為“十四五”和2035年遠景目標?？煽闯?，美麗中國建設目標是黨中央著(zhù)眼民族未來(lái)的長(cháng)遠大計，體現了我國生態(tài)環(huán)境保護政策的連續性、穩定性。在美麗中國的大目標下，《建議》中提出的優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局、轉型生產(chǎn)生活方式、優(yōu)化能源資源配置、減少主要污染物排放總量等均與黨的十八大、十九大提出的目標相一致。但在延續目標的同時(shí)，《建議》中也有不少創(chuàng )新，如城鄉人居環(huán)境明顯改善、守住自然生態(tài)安全邊界等。


二是緊扣我國經(jīng)濟社會(huì )主要矛盾變化，始終堅持以人民為中心保護生態(tài)環(huán)境的根本目標不變。黨的十八大指出堅持以人為本、全面協(xié)調可持續發(fā)展。黨的十九大強調，堅持以人民為中心，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！督ㄗh》進(jìn)一步強調以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要為根本目的，與以往的要求一脈相承，又緊扣社會(huì )主要矛盾變化帶來(lái)的新特征、新要求。


三是目標設置科學(xué)合理，體現了從源頭到末端的全過(guò)程、全地域和全方位的系統化思維。優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局，支持生態(tài)功能區把發(fā)展重點(diǎn)放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持城市化地區保護生態(tài)空間，科學(xué)劃定“三區三線(xiàn)”，嚴格自然保護地、生態(tài)保護紅線(xiàn)監管，這些都體現了源頭預防、從源頭加強生態(tài)系統保護的思想；加快綠色發(fā)展，推進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng )新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和行業(yè)綠色化改造，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色轉型，體現了在發(fā)展中解決環(huán)境問(wèn)題的思想；推動(dòng)能源資源合理配置和提升利用效率，加強末端污染綜合治理，實(shí)現主要污染物和碳排放總量持續減少，生態(tài)環(huán)境持續改善，體現了全過(guò)程改善生態(tài)環(huán)境的理念。


四是在統籌發(fā)展和安全中凸顯了生態(tài)保護的重要性，明確提出守住自然生態(tài)安全邊界。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，統籌發(fā)展和安全是貫穿《建議》的重要原則。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅是經(jīng)濟問(wèn)題，也是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題和關(guān)系民生的重大社會(huì )問(wèn)題，并事關(guān)國家安全。生態(tài)安全作為非傳統安全，是國家安全戰略的重要組成部分，早在2014年生態(tài)安全已被明確納入國家安全體系?！督ㄗh》中，更加明確地強調了守住自然生態(tài)安全邊界的重要性，要求落實(shí)生態(tài)保護、基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)等空間管控邊界，完善自然保護地、生態(tài)保護紅線(xiàn)監管制度等，確保生態(tài)安全屏障更加牢固。


五是接軌國際，將碳排放作為“十四五”和2035年的目標。2020年9月22日，習近平主席在第75屆聯(lián)合國大會(huì )期間提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和?！督ㄗh》統籌國內國際兩個(gè)大局，將國內生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程與國際環(huán)境履約相結合，提出“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩中有降”的建設目標，體現了對中華民族福祉和人類(lèi)長(cháng)遠發(fā)展高度負責的態(tài)度，展現了我國對全球負責任的大國擔當。


“十四五”生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)與路徑


十九屆五中全會(huì )不僅為“十四五”以及2035年生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護指明了大戰略、大方向，而且科學(xué)清晰地提出了生態(tài)環(huán)境保護的重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)現路徑。


環(huán)境保護與改善重點(diǎn)任務(wù)與路徑


仔細研究《建議》中有關(guān)環(huán)境保護的內容，從源頭預防、到過(guò)程治理、再到末端控制，可將環(huán)境保護和改善的任務(wù)與路徑歸納為4個(gè)方面。


構建國土空間開(kāi)發(fā)和保護新格局，從源頭上避免生態(tài)破壞和環(huán)境污染


《建議》明確提出堅持實(shí)施區域重大戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略、主體功能區戰略，健全區域協(xié)調發(fā)展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系，并特別提出實(shí)施生態(tài)保護紅線(xiàn)監管制度。這些戰略的實(shí)施，從空間上確定了哪些區域必須嚴格保護，哪些區域可適度開(kāi)發(fā)，哪些區域可較大規模開(kāi)發(fā)，從而從源頭上避免了生態(tài)破壞和環(huán)境污染。


主體功能區戰略是國家最早倡導的重要國土空間戰略，其核心是基于資源環(huán)境承載力，明確區域功能定位和戰略發(fā)展方向，將國土空間從開(kāi)發(fā)與保護的角度劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域、限制開(kāi)發(fā)區域和禁止開(kāi)發(fā)區域。黨的十八大以來(lái)，我國又提出強化國土空間規劃和用途管控，劃定并落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界，確?！叭€(xiàn)”不交叉、不重疊，永久保護重要生態(tài)空間?！督ㄗh》又進(jìn)一步明確提出，立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、生態(tài)功能區三大空間格局，支持生態(tài)功能區把發(fā)展重點(diǎn)放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區的人口逐步有序轉移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局。


在堅持區域協(xié)調發(fā)展戰略中，《建議》提出推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、雄安新區建設等，要求在這些國家戰略實(shí)施中，把生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護擺放在更加重要的位置，合理布局生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮空間，加強區域、流域、不同行政區單元間生態(tài)空間保護的銜接與協(xié)調，促進(jìn)整體保護修復。


在推動(dòng)新型城鎮化戰略中，提出堅持走以人為本、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新型城鎮化道路，以城市群、都市圈為主體形態(tài)，構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮化空間格局。在城市化地區高效集聚經(jīng)濟和人口，保護基本農田和生態(tài)空間，實(shí)施城市生態(tài)修復，構建城市生態(tài)安全格局。


顯然，在“十四五”規劃中，更加凸顯了構建國土空間新格局的重要性，特別提出要強化國土空間規劃和用途管控，落實(shí)生態(tài)保護、基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)等空間管控邊界，減少人類(lèi)活動(dòng)對自然空間的占用。需說(shuō)明的是，我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統脆弱，資源環(huán)境承載力空間分異巨大。以“胡煥庸線(xiàn)”為界，東南部分以平原、水網(wǎng)、低山丘陵和喀斯特地貌為主，以43%的國土承載著(zhù)全國94%左右的人口；西北部分57%的國土，供養大約全國6%的人口，以草原、戈壁沙漠、綠洲和雪域高原為主，生態(tài)系統非常脆弱。因此，構建國土空間開(kāi)發(fā)和保護新格局，必須立足我國生態(tài)環(huán)境的基本國情。


推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，在發(fā)展過(guò)程中解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題


《建議》明確提出，深入實(shí)施可持續發(fā)展戰略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統籌協(xié)調機制，構建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。結合《公報》和黨的十八大以來(lái)的戰略部署，“十四五”促進(jìn)綠色低碳發(fā)展應著(zhù)眼于以下四個(gè)方面：


推進(jìn)供給側結構性改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構與布局。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的倒逼作用，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉型。一方面，以落實(shí)“三線(xiàn)一單”為重點(diǎn)，發(fā)揮對項目環(huán)境準入的強制約束作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和布局；另一方面，淘汰落后產(chǎn)能，引導高污染企業(yè)有序退出，加快鋼鐵等行業(yè)企業(yè)轉型升級，推進(jìn)各類(lèi)園區循環(huán)化改造、規范發(fā)展和提質(zhì)增效。


優(yōu)化能源結構，提高非化石能源的能源消費占比和能源、資源循環(huán)利用效率。我國能源資源呈“富煤、貧油、少氣”特點(diǎn)，能源消費對煤炭的依賴(lài)度高，煤炭消費在2019年全國能源消費總量中占比達57.7%。因此，亟需加快煤電結構優(yōu)化和轉型升級，發(fā)展水電、風(fēng)電、核電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地熱能等新能源和清潔能源，降低單位GDP資源消耗強度，從源頭協(xié)同推進(jìn)污染控制和碳減排。


推動(dòng)生產(chǎn)生活方式的綠色轉型。發(fā)動(dòng)政府、企業(yè)、公眾共同參與，把綠色發(fā)展廣泛落實(shí)到基礎設施建設、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人民生活消費等經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的各項事業(yè)之中，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式。


強化綠色發(fā)展的法律和政策保障。按照《建議》要求，發(fā)展綠色金融，制定有利于綠色低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。


推進(jìn)清潔生產(chǎn)，在生產(chǎn)過(guò)程中解決環(huán)境問(wèn)題


發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟，是我國“十四五”和今后的長(cháng)期目標。因此，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、合理配置能源結構的基礎上，必須大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)，在生產(chǎn)過(guò)程中解決環(huán)境問(wèn)題?！督ㄗh》中也明確提出，支持綠色技術(shù)創(chuàng )新，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重要領(lǐng)域綠色化改造。推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，發(fā)展綠色建筑，開(kāi)展綠色生活創(chuàng )建活動(dòng)。


推動(dòng)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)。建立健全系統規范的清潔生產(chǎn)技術(shù)指標體系，強化重點(diǎn)行業(yè)節能減排和節水技術(shù)改造，提高能耗、水耗、清潔生產(chǎn)等標準，提升重點(diǎn)行業(yè)、工業(yè)園區清潔生產(chǎn)水平，提高工業(yè)集約用地水平。


強化農業(yè)清潔生產(chǎn)。推動(dòng)農業(yè)生產(chǎn)過(guò)程清潔化、廢物處理資源化和無(wú)害化、產(chǎn)業(yè)鏈接循環(huán)化，推行節約高效農業(yè)用水，削減化肥、農藥等使用，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)方式轉變，提高農業(yè)綜合效益。


開(kāi)展強制性清潔生產(chǎn)審核。出臺促進(jìn)不同行業(yè)、不同地區綠色生產(chǎn)和消費的法規、標準、政策，為工業(yè)企業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)提供技術(shù)支持和導向；出臺在重點(diǎn)行業(yè)深入推進(jìn)強制性清潔生產(chǎn)審核的政策措施，強化監督管理。


落實(shí)排放許可制度。建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，根據污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境影響程度等，對排污單位實(shí)行分類(lèi)管理，完善以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。


加強污染綜合治理


《建議》對下一步是否繼續打好污染防治攻堅戰給出了明確答案。從我國國情看，污染排放量大、環(huán)境風(fēng)險高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒(méi)有根本扭轉。因此，持續打好污染防治攻堅戰將是我國一項長(cháng)期的環(huán)境保護戰略。與“十三五”相比，打好“十四五”污染防治攻堅戰需突出如下幾個(gè)特點(diǎn)。


突出精準治污、科學(xué)治污、依法治污。精準治污要求全面準確掌握污染源的數量、結構、區域等基本信息，識別污染發(fā)生的重點(diǎn)區域、重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)污染因子、重點(diǎn)行業(yè)等，加強污染監測預警預報，及時(shí)掌握污染信息，精準施策?？茖W(xué)治污強調注重遵循規律，針對不同污染物產(chǎn)生、遷移和轉化的發(fā)生機制，制定不同階段污染治理的重點(diǎn)任務(wù)，強化環(huán)境技術(shù)創(chuàng )新，增強治污的科學(xué)性。依法治污必須建立健全污染防治的法律法規和制度體系，不斷完善生態(tài)環(huán)境立法，提升督察執法工作水平，確保環(huán)境污染治理有法可依。


突出問(wèn)題導向和區域性。堅持問(wèn)題導向，重點(diǎn)解決大氣、水、土壤污染等突出問(wèn)題。針對秋冬季PM2.5、PM10污染問(wèn)題，以京津冀及周邊、長(cháng)三角、汾渭平原等為主戰場(chǎng)，開(kāi)展PM2.5、PM10的綜合治理；針對夏季臭氧超標問(wèn)題，加強珠三角、長(cháng)三角和北方城市等地區的治理。針對水源地保護、城市黑臭水體問(wèn)題，統籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境協(xié)同，重點(diǎn)關(guān)注渤海綜合治理、長(cháng)江、黃河等“三水”治理。


突出多污染物協(xié)同控制。環(huán)境污染治理是一項長(cháng)期而復雜的系統工程，面臨多重挑戰，如大氣、水和土壤等多重介質(zhì)的交叉污染等。因此，“十四五”要加快跨區域、跨流域的協(xié)同污染治理，建立完善污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制，形成區域環(huán)境綜合治理的系統解決方案，建立地上地下、陸海統籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，支撐區域環(huán)境質(zhì)量明顯改善；積極探索重點(diǎn)污染物協(xié)同控制，如細顆粒物和臭氧的協(xié)同控制，污染防治與應對氣候變化的協(xié)同推進(jìn)。


統籌推進(jìn)污染防治與生態(tài)保護。加強生態(tài)保護修復力度，提升生態(tài)系統生態(tài)凈化功能，治污減排與生態(tài)增容并舉，擴大生態(tài)空間和生態(tài)容量。貫通生態(tài)保護監管與污染防治監管，做到生態(tài)保護監督與污染防治監督并重。


生態(tài)保護與修復重點(diǎn)任務(wù)與路徑


《建議》在多個(gè)領(lǐng)域都提到生態(tài)保護，是《建議》中出現頻率較高的詞匯之一，表明“十四五”對生態(tài)保護的關(guān)注。對比建議提出的目標，對生態(tài)保護修復的任務(wù)和路徑可歸納為4個(gè)主要方面。


劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，守住自然生態(tài)安全邊界


《建議》首次提出，守住自然生態(tài)安全邊界，彰顯了黨中央對生態(tài)保護的決心和意志。長(cháng)期以來(lái)，由于工業(yè)化和城鎮化，自然生態(tài)空間被擠占的現象非常普遍。因此，未來(lái)守住自然生態(tài)安全邊界既是挑戰，也是艱巨的任務(wù)。顯然，守住所有自然生態(tài)空間是不可能的，但通過(guò)劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，守住重要生態(tài)空間、守住自然生態(tài)安全邊界是必須的。習近平總書(shū)記先后十余次在不同場(chǎng)合就生態(tài)保護紅線(xiàn)做出重要指示，多次強調要牢固樹(shù)立生態(tài)紅線(xiàn)的觀(guān)念。守住生態(tài)保護紅線(xiàn)，就是要樹(shù)立底線(xiàn)思維，從戰略高度維護國家生態(tài)安全。換句話(huà)說(shuō)，生態(tài)保護紅線(xiàn)是底線(xiàn)思維在生態(tài)保護中的生動(dòng)體現。按照《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》部署安排，生態(tài)保護紅線(xiàn)在科學(xué)劃定完成后實(shí)行嚴格管控?！笆奈濉逼陂g，生態(tài)保護紅線(xiàn)將由劃定為主階段轉入嚴守階段。因此，關(guān)鍵在于強化監管基礎性工作并建立健全生態(tài)保護紅線(xiàn)制度。


首先，“十四五”需開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)區域生態(tài)環(huán)境本底調查，摸清紅線(xiàn)內生態(tài)系統特征、人類(lèi)活動(dòng)情況，并以縣級行政區為基本單元建立生態(tài)保護紅線(xiàn)信息臺賬，為實(shí)施生態(tài)環(huán)境監管奠定基礎數據。


其次，需及時(shí)開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)監管評估，評估各類(lèi)生態(tài)保護紅線(xiàn)區生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值。以遙感和地面調查監測相結合，重點(diǎn)識別可能造成生態(tài)破壞的人類(lèi)活動(dòng)影響，對于人類(lèi)活動(dòng)干擾高風(fēng)險地區開(kāi)展加密監測。定期開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估，重點(diǎn)評估生態(tài)保護紅線(xiàn)在提升生態(tài)功能、維護生物多樣性、保障人居環(huán)境安全等方面發(fā)揮的作用。


第三，出臺生態(tài)保護紅線(xiàn)管理辦法，明確生態(tài)保護紅線(xiàn)的具體管控要求?；谏鷳B(tài)保護紅線(xiàn)監管問(wèn)題和立法需求，厘清現有生態(tài)環(huán)境保護、自然保護地管理、國土空間用途管制等與生態(tài)保護紅線(xiàn)監管的關(guān)系，推動(dòng)研究制定“生態(tài)保護紅線(xiàn)條例”，明確生態(tài)保護紅線(xiàn)的保護要求和破壞生態(tài)保護紅線(xiàn)的法律責任，確立生態(tài)保護紅線(xiàn)在國土空間保護的優(yōu)先地位。同時(shí)，鼓勵和支持有條件的地區制定地方法規，為生態(tài)保護紅線(xiàn)國家立法積累經(jīng)驗。


第四，按照“源頭嚴防、過(guò)程嚴管、后果嚴懲”的全過(guò)程管理思路進(jìn)行嚴格監管，強化執法監督，建立績(jì)效考核、責任追究、損害賠償機制，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。


構建以國家公園為主體的自然保護地體系，形成中國特色生態(tài)保護方式和制度


自然保護地在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，以保護自然、服務(wù)人民、永續發(fā)展為宗旨，目的是確保重要自然生態(tài)系統、自然遺跡、自然景觀(guān)和生物多樣性得到系統性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全。


開(kāi)展自然保護地本底調查，查清和掌握我國自然保護地類(lèi)型、數量、規模與分布現狀，在評估分析現有保護地保護成效和重要保護對象分布關(guān)鍵區域基礎上，明確發(fā)展目標與空間布局。在已經(jīng)開(kāi)展的自然保護地整合優(yōu)化基礎上，繼續完善優(yōu)化自然保護地網(wǎng)絡(luò )。


推動(dòng)國家公園立法，確立國家公園在自然保護地的主體地位。在國家公園體制試點(diǎn)基礎上，總結可復制可推廣的國家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗，科學(xué)制定國家公園設立標準和國家公園管理辦法，全面建立具有中國特色的國家公園體制。


構建中國特色的自然保護地管理體制，細化核心保護區和一般控制區管控要求和環(huán)境準入條件，修訂自然保護區條例，制定自然保護地監督管理辦法，完善自然保護地監管制度，永久性保護重要自然生態(tài)系統的完整性和原真性，使野生動(dòng)植物得到保護，生物多樣性得以保持，文化得到保護和傳承。


推動(dòng)山水林田湖草一體化保護修復，實(shí)施生物多樣性保護重大工程


從保障和維護國家宏觀(guān)生態(tài)戰略格局的高度，按照國家重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規劃部署，以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為基礎，突出對國家重大戰略的生態(tài)支撐，統籌考慮生態(tài)系統的完整性、地理單元的連續性和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的可持續性，整體推進(jìn)全國山水林田湖草一體化保護和修復工作。做好區域（或流域）、生態(tài)系統以及場(chǎng)地等不同尺度工程目標任務(wù)相互銜接。適時(shí)評估山水林田湖草生態(tài)保護修復試點(diǎn)工程成效并總結經(jīng)驗，形成若干科學(xué)合理、可復制可推廣的生態(tài)保護修復模式。


從區域系統考慮，綜合生態(tài)保護修復目標、居民生計狀況和地區社會(huì )經(jīng)濟等方面，提出近遠期保護修復思路，實(shí)現生態(tài)保護與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的雙贏(yíng)目標。分區分類(lèi)開(kāi)展受損生態(tài)系統修復，加強生態(tài)脆弱區水土流失和荒漠化、石漠化等綜合治理。


實(shí)施生態(tài)保護紅線(xiàn)保護與修復工程，作為山水林田湖草生態(tài)保護和修復工程的重要內容。制定實(shí)施生態(tài)系統保護與修復方案，開(kāi)展保護與修復示范。強化生態(tài)保護紅線(xiàn)及周邊區域污染聯(lián)防聯(lián)治。


開(kāi)展自然保護地建設及野生動(dòng)植物保護重大工程。強化生物多樣性就地保護，合理開(kāi)展遷地保護。實(shí)施好國家公園保護修復工程，保護瀕危物種及其棲息地，建設生態(tài)廊道、開(kāi)展重要棲息地恢復和廢棄地修復，完善生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò )。


科學(xué)開(kāi)展生態(tài)系統評估


《公報》和《建議》明確提出開(kāi)展生態(tài)評估。為此，“十四五”需盡快建立科學(xué)可行的生態(tài)系統綜合評價(jià)體系，開(kāi)展定期評估工作，以及時(shí)掌握全國及重點(diǎn)區域生態(tài)環(huán)境狀況、變化趨勢和存在的主要問(wèn)題，找出生態(tài)環(huán)境變化及問(wèn)題出現的主要原因，提出保護對策與建議。


重點(diǎn)應加強生態(tài)保護紅線(xiàn)、自然保護地等評估考核。建設生態(tài)系統保護成效監測評估體系，明確保護成效評估的評估周期、評估目標與方式、評估指標與計算方法等，及時(shí)掌握生態(tài)保護紅線(xiàn)及各類(lèi)自然保護地生態(tài)系統狀況、管理和保護成效情況，并向社會(huì )公布。


系統提升生態(tài)環(huán)境監測現代化能力。建立健全生態(tài)環(huán)境監測配套基礎設施，集成衛星遙感、無(wú)人機、地面臺站等技術(shù)手段，建立天地一體化的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )體系。強化衛星遙感等高新技術(shù)、先進(jìn)裝備與系統的應用，開(kāi)展監測大數據分析，支撐生態(tài)監管與風(fēng)險預警和防控。


強化生態(tài)環(huán)境保護科技創(chuàng )新


加強生態(tài)保護與污染防治科技創(chuàng )新供給。堅持問(wèn)題導向和目標導向，面向國家生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境管理的重大需求，部署實(shí)施生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重點(diǎn)項目，開(kāi)展關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)，突破一批環(huán)境污染防治、生態(tài)保護修復、環(huán)境基準與標準等關(guān)鍵核心技術(shù)，形成生態(tài)環(huán)境監測與預警、保護與修復成套技術(shù)，提高精準治污和科學(xué)治污水平。


強化國家重點(diǎn)戰略區域生態(tài)環(huán)境保護的科技集成與示范。圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、海南自貿港建設等國家戰略實(shí)施，加強清潔生產(chǎn)技術(shù)、污染防治技術(shù)等研發(fā)及推廣應用，加強生態(tài)環(huán)境保護與修復科技集成與示范。


開(kāi)展創(chuàng )新基地平臺建設。加快數據平臺建設，建設一批地面科學(xué)觀(guān)測站（點(diǎn)），逐步形成適應生態(tài)環(huán)境監測評估、科學(xué)研究和綜合決策需要的科學(xué)觀(guān)測網(wǎng)絡(luò )。拓寬生態(tài)環(huán)境部門(mén)與地方政府及相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)交流與合作途徑，探索合作會(huì )商機制。


完善壯大科技人才隊伍。面向國家環(huán)境管理需求和國際科技前沿，培養造就結構合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊伍。鼓勵科研人員深入環(huán)境污染防治攻堅戰一線(xiàn)，在業(yè)務(wù)中錘煉創(chuàng )新，提升科研和服務(wù)環(huán)境管理工作水平。


健全科技創(chuàng )新體制機制。貫徹落實(shí)國家及生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境科技體制改革相關(guān)部署，建立健全相關(guān)工作體系和配套制度。完善創(chuàng )新機制，強化成果轉化，打通創(chuàng )新鏈條，將科技成果及時(shí)轉化為政策、技術(shù)和市場(chǎng)。


推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護國際合作


積極推動(dòng)落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續發(fā)展議程環(huán)境相關(guān)目標。積極參與全球環(huán)境治理，加強環(huán)保領(lǐng)域多邊雙邊合作，強化“十四五”生態(tài)環(huán)境保護目標與可持續發(fā)展議程環(huán)境相關(guān)目標的銜接協(xié)調。


推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、氣候變化等領(lǐng)域的國際環(huán)境公約履約。嚴格履行《生物多樣性公約》及相關(guān)議定書(shū)義務(wù)，積極推進(jìn)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì )（COP15），推動(dòng)達成“2020年后全球生物多樣性框架”。積極參與和引領(lǐng)應對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作，堅定支持《巴黎協(xié)定》，以建設性姿態(tài)參與國際氣候問(wèn)題談判，在力所能及的前提下，承擔“共同但有區別的責任”，落實(shí)碳排放減排承諾。


深化“一帶一路”生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國際合作。作為“基于自然解決方案”（Nature Based Solution, NBS）的共同牽頭國，以“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟為重點(diǎn)，積極推廣“劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)”NBS行動(dòng)倡議，將其作為應對氣候變化、生物多樣性喪失的協(xié)同解決方案，為世界環(huán)境治理和可持續發(fā)展提供中國智慧和中國方案。


“十四五”生態(tài)環(huán)境保護保障措施


加強黨的領(lǐng)導


堅持和加強黨的領(lǐng)導。在錯綜復雜的國際形勢和國內經(jīng)濟下行壓力下，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護面臨諸多挑戰。在這種情況下，各級政府和各部門(mén)必須增強“四個(gè)意識”，堅定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護”，始終在思想上、政治上、行動(dòng)上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，確保向全面建設社會(huì )主義現代化國家進(jìn)軍中始終沿著(zhù)正確政治方向發(fā)展。


堅持以習近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引。嚴格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責，各相關(guān)部門(mén)要履行好職責，加強統籌協(xié)調，推動(dòng)工作落實(shí)。將要重大問(wèn)題及時(shí)報告黨中央、國務(wù)院。


完善生態(tài)環(huán)境保護的法律制度體系


按照《建議》，將環(huán)保納入宏觀(guān)經(jīng)濟治理體系。健全以國家發(fā)展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，將就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區域等政策緊密配合，目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀(guān)經(jīng)濟治理體系。


完善生態(tài)文明制度體系。建立地上地下、陸海統籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。全面實(shí)行排污許可制，推進(jìn)排污權、用能權、用水權、碳排放權市場(chǎng)化交易。完善環(huán)境保護、節能減排約束性指標管理。完善自然保護地、生態(tài)保護紅線(xiàn)監管制度。完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。


健全政府調節機制和市場(chǎng)機制，建立綠色發(fā)展政績(jì)考核機制，完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補償機制。


建立多方參與機制


落實(shí)領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設責任制，嚴格考核問(wèn)責。建立生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核制度，落實(shí)領(lǐng)導干部責任，將考核結果作為領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部獎懲和提拔使用的重要依據。


發(fā)揮企業(yè)環(huán)境治理主體作用，落實(shí)企業(yè)責任。督促企業(yè)嚴格執行環(huán)境法律法規，促進(jìn)行業(yè)自律；完善企業(yè)內部的環(huán)境治理，建立環(huán)保責任清單；公開(kāi)披露企業(yè)環(huán)境信息。


完善公眾監督和舉報反饋機制，強化社會(huì )監督。建立良好的社會(huì )溝通工作機制，暢通環(huán)保監督渠道。加強輿論監督。


加大相關(guān)法律法規、政策措施宣傳力度。組織媒體通過(guò)多種渠道和方式，開(kāi)展面向全社會(huì )的生態(tài)環(huán)境保護政策宣傳，強化政策宣傳落實(shí)。


大力推進(jìn)生態(tài)文化建設。營(yíng)造愛(ài)護環(huán)境、保護生態(tài)的良好社會(huì )風(fēng)氣，增強全民生態(tài)保護意識。


作者介紹


高吉喜：生態(tài)環(huán)境部衛星環(huán)境應用中心主任


李廣宇：生態(tài)環(huán)境部衛星環(huán)境應用中心


張 怡：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院


鄒長(cháng)新：南京環(huán)境科學(xué)研究所研究員


載于《環(huán)境保護》2021年第02期