為讓生態(tài)保護者得到實(shí)實(shí)在在的利益，我國生態(tài)保護補償機制正全面鋪開(kāi)。2019年伊始，自然資源部、國家發(fā)改委等9部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償機制行動(dòng)計劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計劃》)，明確了推進(jìn)時(shí)間表和路線(xiàn)圖，生態(tài)保護補償機制政策框架基本建立并不斷完善。近期，天津、湖南、重慶等多地生態(tài)保護補償機制方案也在加速落地，加大補償力度、完善補償機制、提升長(cháng)效機制成為著(zhù)力點(diǎn)。

不過(guò)，有關(guān)專(zhuān)家在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，我國生態(tài)保護補償機制全面鋪開(kāi)的過(guò)程中，還面臨各地經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展水平不同、數據調查和生態(tài)價(jià)值評估體系尚不完善等難點(diǎn)和痛點(diǎn)。未來(lái)還要進(jìn)一步明晰產(chǎn)權制度，提升政策落地效力和效率。

政策框架已基本建立

《行動(dòng)計劃》指出，到2020年，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立，全社會(huì )參與生態(tài)保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償的政策環(huán)境初步形成。

《行動(dòng)計劃》明確，要健全資源開(kāi)發(fā)補償、污染物減排補償、水資源節約補償、碳排放權抵消補償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權利，健全交易平臺，引導生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償。并提出健全資源開(kāi)發(fā)補償制度、優(yōu)化排污權配置、完善水權配置、健全碳排放權抵消機制、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、完善綠色標識、推廣綠色采購、發(fā)展綠色金融、建立綠色利益分享機制9大任務(wù)。

比如，針對排污權，將探索建立生態(tài)保護地區排污權交易制度，企業(yè)通過(guò)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理、技術(shù)改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規定在市場(chǎng)交易。在有條件的地方建立省內分行業(yè)排污強度區域排名制度，排名靠后地區對排名靠前地區進(jìn)行合理補償。此外，鼓勵生態(tài)保護地區和受益地區開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償。探索建立流域下游地區對上游地區提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標的水資源予以補償的機制。

盤(pán)古智庫高級研究員、中國財政科學(xué)研究院應用經(jīng)濟學(xué)博士后盤(pán)和林對《經(jīng)濟參考報》記者表示，生態(tài)保護補償機制的原則是“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復，誰(shuí)受益、誰(shuí)補償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”，生態(tài)保護補償機制尤其是市場(chǎng)化生態(tài)保護補償機制，遵從“污染者付費、受益者付費”這一原則，是調動(dòng)各方積極性、保護生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是生態(tài)文明制度建設的重要內容。

事實(shí)上，生態(tài)保護補償機制并非首提。早在2016年，國辦就印發(fā)了關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)。此后，在中辦2018年印發(fā)的《黨的十九大報告重要改革舉措實(shí)施規劃(2018—2022年)》以及《中央有關(guān)部門(mén)貫徹實(shí)施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》中也有部署。

“我國近年來(lái)一直在積極探索生態(tài)保護補償機制。新的環(huán)境保護法也明確提出國家建立健全生態(tài)保護補償制度，相關(guān)政策框架基本建立并在不斷完善之中?！北P(pán)和林說(shuō)。

地方版方案提速落地

地方版生態(tài)保護補償制度也在加速落地。密集召開(kāi)的地方兩會(huì )上已經(jīng)有了相關(guān)部署。

比如，天津提出，完善生態(tài)補償機制，推進(jìn)國家生態(tài)文明建設示范區創(chuàng )建。即將于3月1日正式實(shí)施的《天津市生態(tài)環(huán)境保護條例》也明確，建立、健全生態(tài)保護補償制度。市和相關(guān)區人民政府應當落實(shí)生態(tài)保護補償資金，加大對重點(diǎn)生態(tài)保護區域的補償力度。受益地區和生態(tài)保護地區人民政府可以通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規則等方式進(jìn)行生態(tài)保護補償。

福建省也表示，今年加大綜合性生態(tài)保護補償、森林生態(tài)效益補償力度，提高全流域生態(tài)保護補償標準，進(jìn)一步完善生態(tài)保護成效與轉移支付資金分配相掛鉤的生態(tài)保護補償機制。

此外，皖浙兩省近日簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償的協(xié)議》，作為中國首個(gè)跨省流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)補償機制正式完成第三輪續約。皖浙兩省共同設立新安江流域上下游橫向生態(tài)補償資金，期間兩省每年各出資2億元。對此，黃山市市長(cháng)孔曉宏表示，黃山將著(zhù)力打造流域生態(tài)補償機制的“長(cháng)效版”;著(zhù)力打造流域生態(tài)補償機制的“拓展版”;著(zhù)力打造流域生態(tài)補償機制的“推廣版”。

無(wú)獨有偶。重慶市與湖南省政府日前簽署《酉水流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，只要重慶出境水質(zhì)達標，下游的湖南就補償重慶;如不達標，重慶則補償湖南。據悉，目前重慶市正與毗鄰的四川、貴州、湖北和湖南等省份磋商，按統一機制設計、分省份分流域推進(jìn)的原則，謀劃共建補償機制。

“目前，生態(tài)保護補償機制主要是以財政激勵、直接轉移支付、區域合作等財政補償機制為主，市場(chǎng)化補償機制也正在探索之中?！北P(pán)和林說(shuō)，例如安徽省黃山市設立新安江綠色發(fā)展基金，甘肅、內蒙古、寧夏、浙江省東陽(yáng)-義烏等地相繼出現水權交易、水票，以及中國水權交易所正式掛牌成立等?！翱梢哉f(shuō)各地在推進(jìn)生態(tài)保護補償實(shí)踐方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗?！?

北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(cháng)薛濤也對《經(jīng)濟參考報》記者表示，通過(guò)生態(tài)保護補償機制來(lái)解決環(huán)境保護中所存在的外部性和非系統性問(wèn)題，是在全世界范圍內都在積極探索的基本路徑。其中，CDM碳交易機制、水權交易等模式在部分地區已經(jīng)相對成熟。

多個(gè)難點(diǎn)痛點(diǎn)待解決

不過(guò)，專(zhuān)家也指出，我國生態(tài)保護補償機制全面鋪開(kāi)的過(guò)程中，還有不少痛點(diǎn)和難點(diǎn)亟待解決。

“在數據調查和評估部分，目前在相對天然的紅線(xiàn)內的自然資源方面的生態(tài)功能價(jià)值評估相對可靠，也受到了國際認可，難題在于受人類(lèi)影響較大的土地(如農田，城市綠化)、水體等方面的生態(tài)功能價(jià)值的評估?！毖赋?，沒(méi)有充分的基礎研究配合數據積累，生態(tài)保護補償機制很難一蹴而就。

此外，薛濤表示，生態(tài)產(chǎn)業(yè)不同于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資源化甚至參與全鏈條延伸整合中去尋找價(jià)值增量是該產(chǎn)業(yè)的特征。不過(guò)，除了少數資源化潛力大或者有重大技術(shù)突破解決資源化瓶頸的領(lǐng)域外，生態(tài)產(chǎn)業(yè)還處于早期，大部分環(huán)境治理領(lǐng)域目前仍需要政府強制力和財政補貼。

盤(pán)和林則指出，我國生態(tài)保護補償范圍偏小、標準偏低、重復補償、形式單一、長(cháng)效機制不足，存在“一刀切”現象。從資金來(lái)看，高度依賴(lài)中央及各級地方政府財政資金及投資，市場(chǎng)化補償機制仍處于探索階段，尚未真正建立。保護者和受益者良性互動(dòng)的體制機制尚未建立起來(lái)，例如發(fā)展工業(yè)的收益遠遠大于生態(tài)保護的收益，牛羊的價(jià)格遠遠高于草原保護的收益，這些計量存在一定困難。

綠色金融的改革探索也面臨一些障礙。薛濤指出，比如，綠色保險由于參與者有限還不能發(fā)揮足夠作用，環(huán)境損失賠償制度不完善以及被認知程度低也制約了保險制度的發(fā)揮?！熬G色金融的其他方面，也受制于不少參與主體仍在單純追逐商業(yè)利益，而這恰恰和生態(tài)補償制度沒(méi)有落地也有內在關(guān)系，導致外部性成本未能內化充分，外部性增益又沒(méi)有估值對價(jià)的局面并未根本改善?！?

在盤(pán)和林看來(lái)，無(wú)論是財政資金或投資，還是市場(chǎng)化生態(tài)保護補償機制，都要立足于生態(tài)保護成本，例如江河、草原的管理成本、發(fā)展機會(huì )成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，做出合理的評判標準，要基本實(shí)現平衡，由此來(lái)明確保護者與受益者的權利義務(wù)。只有明晰產(chǎn)權制度才能真正建立市場(chǎng)化補償機制，可以利用產(chǎn)權制度來(lái)設置草原、江河的“環(huán)境產(chǎn)權”。

“各地經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展水平不同，生態(tài)保護補償機制全面推廣的時(shí)間表有些偏緊。還要進(jìn)一步提升部際聯(lián)席會(huì )議的效力和效率?！毖f(shuō)。