改革開(kāi)放40年，是中國生態(tài)環(huán)境規劃伴隨社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)不斷壯大的歷程。40多年來(lái)，生態(tài)環(huán)境規劃工作走過(guò)了從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到完善的過(guò)程，40多年的生態(tài)環(huán)境規劃歷程表明，生態(tài)環(huán)境保護與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，每個(gè)時(shí)期規劃確定的工作重點(diǎn)雖有所不同，但都對指導環(huán)境保護工作發(fā)揮了綱舉目張的作用，成為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃體系中的重要組成部分，推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。在美麗中國建設目標下，生態(tài)環(huán)境規劃擔負光榮使命。未來(lái)的生態(tài)環(huán)境規劃將以系統謀劃生態(tài)環(huán)境保護頂層戰略為目標，統籌規劃研究、編制、實(shí)施、評估、考核、督查的全鏈條管理，建立國家-省-市縣三級規劃管理制度體系，加強環(huán)境規劃方法的科學(xué)性、創(chuàng )新性，注重綜合性和空間性，完善環(huán)境規劃制度，在美麗中國建設的偉大征程中，發(fā)揮更加重要的基礎性、統領(lǐng)性作用。

中國生態(tài)環(huán)境規劃發(fā)展歷程 

生態(tài)環(huán)境規劃伴隨著(zhù)改革開(kāi)放事業(yè)而發(fā)展

我國改革開(kāi)放重點(diǎn)是經(jīng)濟領(lǐng)域的體制、機制和政策的改革，不斷擴大對外開(kāi)放的過(guò)程。社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護辯證統一的關(guān)系不斷調整，呈現螺旋式演進(jìn)態(tài)勢。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟快速發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境問(wèn)題呈現復合型、壓縮性、累積性特點(diǎn)，發(fā)達國家上百年走過(guò)的城鎮化、工業(yè)化、全球化道路，中國在短短的40年里基本完成，而且中國幅員遼闊、區域發(fā)展差距懸殊，發(fā)達國家上百年經(jīng)歷的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在我國短期內集中出現。改革開(kāi)放賦予中國經(jīng)濟巨大活力，也推動(dòng)中國體制機制與政策快速適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的需要深刻變革，生態(tài)環(huán)境保護治理成為國家治理體系的重要內容，四十年期間也發(fā)生重大變革。

1973年8月，國務(wù)院召開(kāi)了第一次全國環(huán)境保護工作會(huì )議，審議通過(guò)了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干決定》，確定了我國第一個(gè)關(guān)于環(huán)境保護的“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護環(huán)境、造福人民”的“32字方針”，“全面規劃”是32字方針之首，以此確立了環(huán)境規劃在各項環(huán)境管理制度中的統領(lǐng)地位。自第一個(gè)全國環(huán)境保護規劃以來(lái)，現已編制并實(shí)施了9個(gè)五年的國家環(huán)境保護規劃;規劃名稱(chēng)經(jīng)歷了從計劃到環(huán)保規劃，再到生態(tài)環(huán)境保護規劃的演變;印發(fā)層級從內部計劃到部門(mén)印發(fā)，再升格為國務(wù)院批復和國務(wù)院印發(fā)，已經(jīng)形成了一套具有中國特色的環(huán)境規劃體系。

規劃(計劃)關(guān)注的重心，隨著(zhù)突出環(huán)境問(wèn)題及當時(shí)階段對生態(tài)環(huán)境保護的認識不斷調整?！捌呶濉薄鞍宋濉逼陂g，我國城鎮化、工業(yè)化發(fā)展程度較低，環(huán)境污染已點(diǎn)源為主，環(huán)境保護的重點(diǎn)是開(kāi)展廢氣、廢水、廢渣等工業(yè)“三廢”的治理，這期間的環(huán)境保護規劃主要針對工業(yè)污染治理進(jìn)行部署?！熬盼濉逼陂g我國開(kāi)始走可持續發(fā)展道路，并在“十五”環(huán)境保護規劃中強化?！笆晃濉逼陂g，國家將主要污染物排放總量顯著(zhù)減少作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的約束性指標，著(zhù)力解決突出環(huán)境問(wèn)題，體現環(huán)境保護更加重要的戰略地位。黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會(huì )主義事業(yè)“五位一體”總體布局，習近平總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山”的貫徹落實(shí)，在“十二五”“十三五”期間的各級生態(tài)環(huán)境保護規劃中均得到體現?？梢哉f(shuō)，生態(tài)環(huán)境保護規劃的發(fā)展就是我國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的重要體現。

國家生態(tài)環(huán)境規劃發(fā)展實(shí)踐

第一個(gè)規劃：“五五”(1976—1980 年)計劃

1978年，十一屆三中全會(huì )明確把黨的工作重點(diǎn)轉移到社會(huì )主義現代化建設上來(lái)，宣布中國開(kāi)始實(shí)行對內改革、對外開(kāi)放的政策，標志著(zhù)我國進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期。這期間，我國對農村開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，對國民經(jīng)濟建設提出了“調整、改革、整頓、提高”的八字方針，國民經(jīng)濟體制改革還處于“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的探索階段。20世紀70年代早期，全國環(huán)境污染時(shí)有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境遭到一定程度破壞。第一次環(huán)境保護會(huì )議，加深了對我國環(huán)境形勢和環(huán)境問(wèn)題的認識，我國的環(huán)境管理工作逐步展開(kāi)。1978年中共中央在批轉國務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導小組工作匯報時(shí)指出，消除污染、保護環(huán)境是進(jìn)行社會(huì )主義建設，實(shí)現四個(gè)現代化的一個(gè)重要組成部分，我們決不能走《先污染后治理》的彎路，這是第一次以黨中央的名義對環(huán)境保護做出的重要指示。

同期，在國民經(jīng)濟發(fā)展計劃(1976—1980年)，簡(jiǎn)稱(chēng)“五五”計劃中提出：大中型工礦企業(yè)和污染危害嚴重的企業(yè)，都要搞好“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)治理，按照國家規定的標準排放。第一次全國環(huán)境保護會(huì )議上確定的北京、上海、天津等18個(gè)環(huán)境保護重點(diǎn)城市，工業(yè)和生活污水得到處理，按照國家規定的標準排放。黃河、淮河、松花江、漓江、白洋淀、官廳水庫、渤海等水系和主要港口的污染得到控制，水質(zhì)有所改善等的環(huán)境保護內容。

首次納入綱要：“六五”(1981—1985 年)計劃

在“六五”期間，除第一個(gè)國家環(huán)境保護10年規劃外，未形成環(huán)境保護五年規劃文本。環(huán)境保護作為獨立的篇章(第三十五章環(huán)境保護)納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第六個(gè)五年計劃，并作為與發(fā)展工農業(yè)生產(chǎn)、調整產(chǎn)品結構、鼓勵企業(yè)技改、擴展對外貿易等經(jīng)濟建設領(lǐng)域并列提出的第十項基本任務(wù)，提出實(shí)施“三同時(shí)”制度與提高“三廢”處理能力。在固定資產(chǎn)投資中給予“職工住宅、城市建設、環(huán)境保護178.8億元”的表述，環(huán)境保護的重要意義被充分肯定。同時(shí)，不少地區和城市借鑒國外環(huán)境規劃的方法,開(kāi)始編制環(huán)境規劃,具有代表性的環(huán)境規劃有山西能源重化工基地環(huán)境規劃、濟南市環(huán)境規劃、長(cháng)春市環(huán)境規劃等。

首次獨立印發(fā)：“七五”(1986—1990 年)計劃

依據《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第七個(gè)五年計劃的建議》要求，原國務(wù)院環(huán)境保護委員會(huì )組織擬定了《“七五”時(shí)期國家環(huán)境保護計劃》初稿。經(jīng)過(guò)反復研究論證，國家首個(gè)5年環(huán)境規劃經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護委員會(huì )第九次會(huì )議審議并原則通過(guò)。從此，環(huán)境保護五年規劃成為國民經(jīng)濟與發(fā)展計劃的重要組成部分。

國家環(huán)境保護計劃突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治工作，強調不同地區和行業(yè)要有針對性地提出各自的環(huán)保目標。強調環(huán)境容量約束與總量控制，要求“人口密度高和工業(yè)集中地區的工業(yè)，應當逐步向環(huán)境容量大的地區轉移。在環(huán)境容量許可條件下開(kāi)采自然資源，繼續進(jìn)行環(huán)境容量研究工作。經(jīng)濟區和城市群共同使用的水系應逐步實(shí)行污染物總量控制”。注意經(jīng)濟區、城市群和鄉鎮企業(yè)出現的一系列新的環(huán)境問(wèn)題，注重環(huán)境管理制度在環(huán)境保護計劃中的重要作用[7]?！捌呶濉杯h(huán)境保護計劃的多數指標已經(jīng)完成，在經(jīng)濟高速發(fā)展，國家對環(huán)境保護投資有限的情況下，環(huán)境污染在一定程度上得到控制?！捌呶濉杯h(huán)境保護計劃的科學(xué)性有了顯著(zhù)的提高。第一次形成了一個(gè)內容比較豐富、指標比較齊全、方法比較科學(xué)的環(huán)境保護五年計劃。

指標首次納入上位規劃：“八五”(1991—1995年)計劃

環(huán)境保護十年規劃和“八五”計劃綱要(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“八五”計劃綱要》)是根據《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展十年規劃和“八五”計劃的建議》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展十年規劃和第八個(gè)五年計劃綱要》，在國家計委的指導下，由國家環(huán)境保護局組織各地區和國務(wù)院各有關(guān)部門(mén)編制的。

《“八五”計劃綱要》強化“七五”環(huán)保計劃對總量的控制要求，提出污染防治逐步從濃度控制轉變?yōu)榭偭靠刂?，從末端治理到全過(guò)程防治;提出工業(yè)粉塵排放總量控制目標，對重點(diǎn)工業(yè)污染源、流域、海域實(shí)行污染物總量控制;注重環(huán)境保護與經(jīng)濟和社會(huì )協(xié)調發(fā)展，強化環(huán)境管理與科技進(jìn)步。此期間，工業(yè)污染防治和城市環(huán)境綜合整治成效顯著(zhù)，自然保護區建設取得較大進(jìn)展。

《“八五”計劃綱要》的顯著(zhù)進(jìn)展在于，把環(huán)境保護指標首次納入了國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃中。全國統一的技術(shù)大綱，規定了計劃編制的主導思想、指標體系、主要內容和主要方法。計劃內容中不僅編制了宏觀(guān)的環(huán)境污染物總量控制計劃，還編制了環(huán)境質(zhì)量保護的污染物控制計劃。主要指標還分解到省、自治區、直轄市和計劃單列市。在時(shí)間序列上，除有十年規劃、五年計劃之外,還編制了年度計劃并也納入國家國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃。編制方法的科學(xué)化、計算機化有了較大的進(jìn)展。初步形成了一個(gè)以促進(jìn)經(jīng)濟與環(huán)境持續、協(xié)調發(fā)展為目的的宏觀(guān)環(huán)境保護目標規劃和以污染物排放、治理分配到源為特征的環(huán)境質(zhì)量規劃相結合的環(huán)境規劃體系，環(huán)境保護從各個(gè)層次納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，這是環(huán)境規劃進(jìn)入發(fā)展決策的重要標志。

首次經(jīng)國務(wù)院批準：“九五”(1996—2000 年)計劃

為貫徹落實(shí)《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》和《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，1996年7月，國務(wù)院召開(kāi)的第四次全國環(huán)境保護會(huì )議審議通過(guò)了《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“九五”計劃》)，這是國家環(huán)保五年計劃第一次經(jīng)國務(wù)院批準實(shí)施。

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì )之后我國率先提出《環(huán)境與發(fā)展十大對策》和《中國21世紀議程》，要求各級人民政府和有關(guān)部門(mén)在制定和實(shí)施發(fā)展戰略時(shí)，編制環(huán)境保護規劃，提出了走可持續發(fā)展之路的必要性?！丁熬盼濉庇媱潯愤M(jìn)一步明確了可持續發(fā)展戰略，并在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃中單列可持續發(fā)展環(huán)保目標。

《“九五”計劃》力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區的環(huán)境質(zhì)量有所改善，并提出“創(chuàng )造條件實(shí)施污染物排放總量控制”?！丁熬盼濉庇媱潯肥秦瀼芈鋵?shí)《決定》中“一控雙達標”(即到2000年底，各省、自治區、直轄市要使本轄區主要污染物的排放量控制在國家規定的排放總量指標內，工業(yè)污染源要達到國家或地方規定的污染物排放標準，空氣和地面水按功能區達到國家規定的環(huán)境質(zhì)量標準。)的重要措施，《“九五”計劃》要求重點(diǎn)抓好“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)、“兩控區”(酸雨控制區和二氧化硫污染控制區)、一市(北京市)、“一?！?渤海)的污染防治工作(簡(jiǎn)稱(chēng)“33211”工程)。全國實(shí)行污染防治與生態(tài)保護并重方針，推出兩項重大舉措，即《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀綠色工程規劃》，在一定意義上說(shuō)是對“七五”“八五”等歷次環(huán)保計劃的創(chuàng )新和突破。

在這期間，國家環(huán)保局編制的6項國家級環(huán)境保護規劃獲國務(wù)院批準實(shí)施，還聯(lián)合計委等13個(gè)部門(mén)印發(fā)中國生物多樣性保護行動(dòng)計劃、中國自然保護區發(fā)展規劃綱要(1996—2010)兩項規劃，環(huán)境保護呈現部門(mén)合作，多部門(mén)參與的局面。

指標分解與區域保護取得重大進(jìn)展：“十五”(2001—2005年)計劃

2001年12月，《國家環(huán)境保護“十五”計劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十五”計劃》)獲國務(wù)院批復，要求繼續重點(diǎn)抓好“三河、三湖、兩控區”、北京、渤海等“九五”期間確定的環(huán)境保護重點(diǎn)區域的污染防治工作，抓緊治理三峽庫區和南水北調工程沿線(xiàn)的水污染?！丁笆濉庇媱潯穲猿汁h(huán)境保護基本國策走可持續發(fā)展戰略，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標，保障國家環(huán)境安全，保護人民身體健康，以流域、區域環(huán)境區劃為基礎，突出分類(lèi)指導。

首個(gè)由國務(wù)院印發(fā)、重在實(shí)施考核的規劃：“十一五”(2006—2010年)規劃

2005年，中共中央政治局常委會(huì )和國務(wù)院常務(wù)會(huì )聽(tīng)取了“十一五”環(huán)保工作思路匯報，充分體現了黨和國家對環(huán)保工作的高度重視，《國家環(huán)境保護“十一五”規劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十一五”規劃》)，第一次以國務(wù)院印發(fā)形式頒布?！丁笆晃濉币巹潯吠七M(jìn)環(huán)境保護歷史性轉變，從傳統的GDP增長(cháng)和總量平衡規劃，轉向更加注重區域協(xié)調發(fā)展和空間布局、發(fā)展質(zhì)量的規劃。從規劃對政府的約束性來(lái)看，強調規劃的實(shí)施和考核，強調剛性約束作用，是《“十一五”規劃》的突出特點(diǎn)。

從國民經(jīng)濟規劃對環(huán)保工作思路的導向性來(lái)看，“九五”“十五”及之前的規劃強調區域性、行業(yè)性，大多分為城市環(huán)境保護、農村環(huán)境保護、工業(yè)污染防治等等領(lǐng)域?！笆晃濉眲t強調要素導向，水、氣、渣等體現要素管理、分類(lèi)實(shí)施。國民經(jīng)濟規劃在促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展等多個(gè)環(huán)節提及了環(huán)境保護，同時(shí)單列了建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )任務(wù)篇章，比“十五”人口、資源、環(huán)境任務(wù)表述的內涵要廣。強調要實(shí)行強有力的環(huán)保措施，主要通過(guò)健全法律法規、加大執法力度等法律手段，并輔以經(jīng)濟手段加以落實(shí)。

“十一五”期間，著(zhù)力解決突出環(huán)境問(wèn)題，在認識、政策、體制和能力等方面取得重要進(jìn)展，“十一五”環(huán)境保護目標和重點(diǎn)任務(wù)全面完成，尤其是污染減排兩項指標都超額完成規劃目標。此期間，繼水環(huán)境功能區劃工作取得進(jìn)展后，2008年，由環(huán)境保護部和中國科學(xué)院聯(lián)合頒布《全國生態(tài)功能區劃》并實(shí)施，在國家“十一五”規劃綱要中明確要求要對22個(gè)重要生態(tài)功能區實(shí)行優(yōu)先保護，適度開(kāi)發(fā)。

總量與質(zhì)量并重：國家環(huán)境保護“十二五”規劃

與以往的環(huán)境保護五年計劃相比，《“十二五”規劃》的編制，體現了堅持“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”的戰略思想，體現了以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的歷史定位。在規劃指導思想上，緊扣科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線(xiàn)，努力提高生態(tài)文明水平，切實(shí)解決影響科學(xué)發(fā)展和損害人民群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題。全面推進(jìn)環(huán)境保護歷史性轉變，積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續的環(huán)境保護新道路，加快建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )。在規劃編制機制上，更加注重開(kāi)門(mén)編制規劃，加強基礎研究，公開(kāi)選聘前期研究承擔單位，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò )征集意見(jiàn)和問(wèn)卷調查，開(kāi)展各地規劃編制調研和座談，廣泛聽(tīng)取各行業(yè)各領(lǐng)域專(zhuān)家學(xué)者有關(guān)意見(jiàn)和建議。在規劃內容上，提出深化主要污染物總量減排、努力改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險和保障城鄉環(huán)境保護基本公共服務(wù)均等化四大戰略任務(wù)?！丁笆濉币巹潯返闹饕繕?、主要指標、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施和重點(diǎn)工程項目納入了《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》。在這期間，還有“氣十條”等三項規劃獲國務(wù)院印發(fā)，七項規劃獲國務(wù)院批準實(shí)施。

以環(huán)境質(zhì)量改善為核心、生態(tài)與環(huán)境首次統籌：“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃

十八大以來(lái)，國家堅決向污染宣戰，全力推進(jìn)大氣、水、土壤污染防治，持續加大生態(tài)環(huán)境保護力度，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善。國務(wù)院于2016年11月印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十三五”規劃》)。規劃以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，統籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護總體工作?！丁笆濉币巹潯诽岢龅?020年實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的總體目標，并確定了打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役等七項主要任務(wù)。提出12項約束性指標，突出環(huán)境質(zhì)量改善與總量減排、生態(tài)保護、環(huán)境風(fēng)險防控等工作的系統聯(lián)動(dòng)，將提高環(huán)境質(zhì)量作為核心目標和評價(jià)標準，將治理目標和任務(wù)落實(shí)到區域、流域、城市和控制單元，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量改善的精細化、清單式管理。

《“十三五”規劃》呈現新特征，標題由“環(huán)境保護”發(fā)展為“生態(tài)環(huán)境保護”，規劃內容實(shí)現了環(huán)境保護與生態(tài)保護建設的全面統籌。在規劃思路上，堅持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，將三大計劃的路線(xiàn)圖轉變?yōu)槭┕D，貫徹環(huán)境質(zhì)量管理的概念。在任務(wù)設計上，強化分區分類(lèi)指導，將全國水環(huán)境劃分為1784個(gè)控制單元，對其中的346個(gè)超標單元逐一明確目標和改善要求;對于京津冀、長(cháng)三角、珠三角三大區域，分類(lèi)提出大氣改善的目標與任務(wù)?！丁笆濉币巹潯钒?a target="_blank">綠色發(fā)展和改革作為重要任務(wù)，改變以往規劃作為保障體系的慣例，顯著(zhù)強化綠色發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)動(dòng)，堅持從發(fā)展的源頭解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。另外，規劃提出了數十項重要的政策制度改革方案，用改革保障規劃的實(shí)施，通過(guò)規劃的實(shí)施促進(jìn)改革的推進(jìn)。

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