按照《深化黨和國家機構改革方案》要求，自然資源部正式組建，這無(wú)疑是我國自然資源管理體制的重大變革。我們要站在歷史和全局的戰略高度，把握新時(shí)代自然資源工作的新任務(wù)新要求，不負重托、不辱使命。那么，自然資源部究竟擔負什么職能，這些職能背后的實(shí)踐基礎、理論根據和法理邏輯是什么，的確值得探究。

當好生態(tài)文明建設主力軍

自然資源部門(mén)功能

自然資源是發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本，自然資源部門(mén)承載三大功能：發(fā)展保障、生態(tài)保護和民生服務(wù)。

改革方案強調“建設生態(tài)文明是中華民族永續發(fā)展的千年大計。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理”。

其中體現了三大觀(guān)念：

一是生態(tài)文明觀(guān)念。自然資源在生態(tài)保護建設中具有源頭和核心作用，加強自然資源工作是生態(tài)文明建設的應有之義。

二是辯證統一觀(guān)念。自然資源工作要堅持在不超越資源環(huán)境承載力前提下支持經(jīng)濟建設，實(shí)現發(fā)展與保護“雙贏(yíng)”。

三是系統協(xié)同觀(guān)念。生態(tài)系統是多樣性與整體性的統一，由自然資源部門(mén)行使所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖草進(jìn)行統一保護、統一修復，十分必要。

根據以上分析，生態(tài)保護在自然資源部門(mén)三大功能中占據突出地位，是未來(lái)自然資源部門(mén)的首要功能和最大職責。

導讀

1、深入貫徹堅持人與自然和諧共生的基本方略

2、與時(shí)俱進(jìn)確立自然資源工作的新定位

3、建立嚴格自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護監管

4、建立空間規劃體系并監督實(shí)施

5、切實(shí)履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責

6、加快自然資源統一調查和確權登記

7、深化自然資源有償使用制度改革

8、著(zhù)力推進(jìn)自然資源管理能力建設

1、深入貫徹堅持人與自然

和諧共生的基本方略

黨的十九大報告強調，“建設生態(tài)文明是中華民族永續發(fā)展的千年大計。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統籌山水林田湖草系統治理，實(shí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng )造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻?！边@是新時(shí)代自然資源工作的總目標、總綱領(lǐng)，是做好今后各項工作的根本指針和行動(dòng)指南。

落實(shí)這一基本方略，筆者認為需要遵循以下原則：

堅持尊重自然、順應自然、保護自然。自然是人類(lèi)自我形成的母體、自我完善的前提、自我發(fā)展的基礎，應當擯棄做自然主人、主宰和控制自然的思想，樹(shù)立人與自然是命運共同體的觀(guān)念。

堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主。在資源開(kāi)發(fā)與節約中，把節約放在優(yōu)先位置，努力降低經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的資源消耗;在生態(tài)保護與發(fā)展中，把保護放在優(yōu)先位置，在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護;在生態(tài)建設與修復中，以自然修復為主，與人工修復相結合。

堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。樹(shù)立綠水青山就是金山銀山、保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的觀(guān)念，推動(dòng)形成節約資源、保護環(huán)境、改善生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，實(shí)現發(fā)展與保護的內在統一、相互促進(jìn)。

堅持集聚開(kāi)發(fā)、全域保護、綜合整治。以資源環(huán)境承載能力為基礎，統籌國土開(kāi)發(fā)、保護和整治，實(shí)現集聚開(kāi)發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調、點(diǎn)上開(kāi)發(fā)與面上保護相促進(jìn)、節約優(yōu)先與高效利用相統一，從根本上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng )造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。

堅持源頭嚴防、過(guò)程嚴管、損害嚴懲。樹(shù)立自然有價(jià)、使用付費、損害賠償理念，強化產(chǎn)權保護、用途管制、責任追究意識，完善激勵與約束并舉的利益導向機制，推進(jìn)資源監管法治化、制度化。

堅持政府主導、企業(yè)主體、公眾參與。健全市場(chǎng)機制，更好發(fā)揮政府的調控作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會(huì )組織和公眾的監督作用。

堅持整體部署、系統設計、協(xié)同推進(jìn)。強化“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體的理念，遵循生態(tài)系統多樣性、整體性及其內在規律，對陸地海洋、上中下游、山上山下、地上地下、自然生態(tài)各要素進(jìn)行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態(tài)系統自我調節、自我修補、自我平衡能力，維護生態(tài)平衡和持久生產(chǎn)力。

從世界范圍看，自然資源及其管理面臨資源稀缺加重、收益分配不公、利用不可持續三大挑戰。

西方各國在生態(tài)文明建設過(guò)程中也形成了大量經(jīng)驗，從自然資源制度建設來(lái)看可總結如下：用途管制是前提;產(chǎn)權保護是基礎;利益協(xié)調是關(guān)鍵;資源節約是根本;綜合管理是趨勢;法制建設是保障。

2、與時(shí)俱進(jìn)確立自然資源工作的新定位

結合我國社會(huì )主要矛盾變化、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展需要和推進(jìn)生態(tài)文明建設要求，建議新時(shí)代自然資源工作的定位是：建設美麗國土、促進(jìn)全面發(fā)展、增進(jìn)資源惠民。

建設美麗國土，就是要貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，當好生態(tài)文明建設主力軍，在建設美麗中國征程中作出更大貢獻。生態(tài)系統源頭保護要加大力度?？茖W(xué)編制國土規劃，統籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，構建生態(tài)系統源頭保護的網(wǎng)絡(luò )體系。資源全面節約和循環(huán)利用要扎實(shí)推進(jìn)。落實(shí)最嚴格的節約用地制度，創(chuàng )新資源節約利用新途徑、新模式，全面實(shí)施建設用地總量控制和減量化管理。國土綜合整治要全面加強。把國土綜合整治與鄉村振興、區域協(xié)調、脫貧攻堅等國家戰略有機結合，探索以“國土綜合整治+”帶動(dòng)城鄉融合發(fā)展、區域轉型發(fā)展新模式，放大整治效應。

促進(jìn)全面發(fā)展，就是要順應人民日益增長(cháng)的美好生活需要，更好發(fā)揮自然資源的基礎支撐作用，促進(jìn)人的全面發(fā)展、社會(huì )全面進(jìn)步。供給側結構性改革要有更大作為。優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，促進(jìn)“三去一降一補”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和新增長(cháng)點(diǎn)、新動(dòng)能的形成。推動(dòng)鄉村振興戰略實(shí)施要有更大擔當。積極參與鄉村戰略規劃編制，強化鄉村振興用地保障，做好跨省域占補平衡和增減掛鉤指標調劑。促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展戰略實(shí)施要有更實(shí)舉措。優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局，支持資源型地區經(jīng)濟轉型發(fā)展，健全和落實(shí)人地掛鉤機制。

增進(jìn)資源惠民，就是要忠實(shí)踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)揮我國資源公有制的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，使資源開(kāi)發(fā)利用更好惠及廣大群眾。盡職盡責完善促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的基礎性土地制度。加快建立與多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度相適應的住宅用地供應制度，提高租賃住房和共有產(chǎn)權住房供地比例。不遺余力做好資源支持脫貧攻堅工作。以深度貧困地區脫貧攻堅為重點(diǎn)，用好用活現有支持政策，積極創(chuàng )新扶貧途徑，加快釋放資源扶貧政策新效能。堅持不懈做好不動(dòng)產(chǎn)統一登記工作。提升登記質(zhì)量和登記效率，加快信息平臺應用，豐富便民利民舉措。

3、建立嚴格自然資源

開(kāi)發(fā)利用和保護監管

自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護貫穿生態(tài)文明建設“源頭、過(guò)程、后果”的全過(guò)程，堅持最嚴格的資源保護制度、落實(shí)最嚴格的資源節約制度、建立最嚴格的生態(tài)保護修復制度，對推進(jìn)生態(tài)文明制度建設具有基礎性、全局性重大意義，是自然資源管理的中心任務(wù)。

建立自然資源集中統一管理體制是當務(wù)之急。自然資源集中統一管理，符合自然資源稀缺性、整體性、公共性、多功能的特點(diǎn)，符合自然資源綜合管理國際大勢，有利于落實(shí)生態(tài)文明體制改革要求。改革方案將國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的職責與相關(guān)部門(mén)的規劃管理、資源調查和確權登記等職責整合，組建自然資源部，這就為建立自然資源集中統一管理體制創(chuàng )造了良好條件。新組建的機構，將集土地、礦產(chǎn)、海域、水、森林、草原等主要自然資源的管理于一體，在職能上實(shí)現“五統一”，即統一調查評價(jià)、統一確權登記、統一用途管制、統一監測監管、統一整治修復。

加快完善自然資源保護和節約制度。資源保護和節約是保護生態(tài)環(huán)境的首要之策。針對重開(kāi)發(fā)輕保護、重數量輕質(zhì)量、資源利用仍然粗放等突出問(wèn)題，要完善和落實(shí)最嚴格的資源保護和節約制度，包括落實(shí)耕地保護和占補平衡制度，健全草原、森林、濕地保護和占用補償制度，建立生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界“三線(xiàn)”管控制度，創(chuàng )新節水、節地、節礦機制，完善建設圍填海制度。

著(zhù)力建立國土整治生態(tài)修復制度。改革方案將“統籌山水林田湖草系統治理”和“統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”寫(xiě)進(jìn)了自然資源部的組建要求，因此，生態(tài)修復和系統治理無(wú)疑是自然資源部門(mén)的基本職能，而國土整治是生態(tài)修復的重要平臺，是系統治理的應有之義。要遵循系統治理原則，把治地、治礦、治水、治海、治山、治草、治林相結合，統籌推動(dòng)山水林田湖草綜合整治修復，切實(shí)提升資源環(huán)境承載能力。

4、建立空間規劃體系并監督實(shí)施

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，歸根到底是自然資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放利用、奢侈浪費造成的，從根本上解決這一問(wèn)題，就必須加強自然資源監管，特別是實(shí)施全域國土空間用途管制，以統一、協(xié)調、權威的國土空間規劃為依據建立空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實(shí)施。這是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來(lái)自然資源部門(mén)的重要職責。

改革方案理順了兩大關(guān)系：

第一個(gè)是用途管制與空間規劃的關(guān)系。從法理基礎看，空間規劃既是用途管制的基本依據，也是用途管制的重要手段，二者密不可分;從規劃理論看，自20世紀八九十年代起，弗里德曼等一些學(xué)者相繼提出“以行動(dòng)為中心”的規劃觀(guān)，以此取代“以政策為中心”的經(jīng)典規劃模式，著(zhù)力解決規劃編制與規劃實(shí)施脫節問(wèn)題;從各國實(shí)踐看，空間規劃活動(dòng)都是包括資源調查、規劃編制、規劃實(shí)施、執行監管在內，是一個(gè)前后相繼、信息反饋的持續過(guò)程，不可分割。改革方案將用途管制與空間規劃職責都賦予自然資源部門(mén)，使規劃編制、實(shí)施、監管成為統一的整體，為落實(shí)用途管制奠定了基礎。

第二個(gè)是各類(lèi)空間規劃之間的關(guān)系。目前，在我國土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等幾類(lèi)主要空間規劃中，主體功能區規劃處于戰略地位，但規劃法制基礎薄弱，理論和實(shí)踐尚不夠成熟。這次改革方案將以上幾大類(lèi)規劃統一到自然資源部門(mén)，為建立統一、協(xié)調、權威的空間規劃體系，推進(jìn)“多規合一”，揚各規之長(cháng)、避各規之短，創(chuàng )造了重要條件。未來(lái)宜以主體功能區戰略為基礎，以國土規劃為主體，建立自上而下逐級控制、總體規劃與專(zhuān)項規劃相互促進(jìn)、基層土地利用規劃與城鄉規劃等有機融合的空間規劃體系。

5、切實(shí)履行全民所有

各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責

改革方案把解決自然資源所有者不到位問(wèn)題作為重要考量，賦予自然資源部“履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責”，這也是此輪改革的亮點(diǎn)之一。

總體上看，改革方案貫徹了“按照所有者和監管者分開(kāi)”“一件事情由一個(gè)部門(mén)負責”的原則。

一方面，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建統一行使所有權的機構;

另一方面，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理，主要負責監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動(dòng)植物資源開(kāi)發(fā)利用和保護，管理國家公園等各類(lèi)自然保護地等。

這樣安排，既有利于解決自然資源所有者不到位問(wèn)題，又較好處理了統一管理與專(zhuān)業(yè)管理的關(guān)系。

健全自然資源資產(chǎn)監管體制，目標之一是劃分自然資源資產(chǎn)所有者的權利與自然資源管理者的權力，解決“運動(dòng)員”與“裁判員”一身二任的問(wèn)題。但是，自然資源與自然資源資產(chǎn)畢竟是同一自然空間的不同屬性，空間用途管制影響乃至決定了自然資源資產(chǎn)價(jià)值;從減少管理成本、提高行政效率看，自然資源監管與自然資源資產(chǎn)管理也需要統一調查評價(jià)、協(xié)調監管政策。改革方案充分考慮了這一實(shí)際，沒(méi)有將自然資源資產(chǎn)管理與自然資源監管完全分開(kāi)，而是設立國家公園等自然保護地管理機構，由自然資源部管理，未來(lái)還有望在自然資源部?jì)仍O負責全民所有自然資源資產(chǎn)監管的機構，從而通過(guò)建立內部分工負責機制，實(shí)現相互監督、相互促進(jìn)。

設立全民所有自然資源資產(chǎn)監管機構是一項全新的探索，該機構代表國家對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)統一行使所有者權利，保障全民所有自然資源所有權有效實(shí)現，確保資產(chǎn)保值增值，有必要賦予其負責全民所有自然資源資產(chǎn)的出讓、出租、入股、抵押等職能。同時(shí)，要處理好直接行使所有權與委托部門(mén)、地方代理行使所有權的關(guān)系，處理好管理全民所有自然資源資產(chǎn)與維護集體所有自然資源資產(chǎn)權益的關(guān)系。

6、加快自然資源統一調查和確權登記

改革方案將土地、礦產(chǎn)、海域、水、濕地、森林、草原等資源調查和確權登記職責集中到自然資源部，為解決長(cháng)期困擾資源管理的政出多門(mén)、標準混亂、重復調查、權籍不明等問(wèn)題夯實(shí)了基礎，是自然資源集中統一管理的重要標志。

統一調查評價(jià)是自然資源監管的重要基礎性工作。

統一標準是前提。要統籌制定各類(lèi)自然資源調查標準，統一資源分類(lèi)、坐標體系、空間數據和測繪規范，形成自然資源“一張圖、一套數”，全面、準確掌握我國自然資源“家底”。

統一指標是核心。要統籌確定全國性基礎調查與專(zhuān)項調查的任務(wù)，統一調查的數量、質(zhì)量、生態(tài)、分布、權屬、利用狀況等內容要求。

統一平臺是保障。要統籌建立資源調查和監管信息共享平臺，統一信息獲取、存儲、加工、發(fā)布和更新機制。統一評價(jià)是方向。要在統一調查基礎上，結合空間規劃的統一編制和實(shí)施，統一開(kāi)展資源環(huán)境承載力評價(jià)，建立資源環(huán)境監測預警機制。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的有效保護是生態(tài)文明制度建設的基礎，也是經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展的基石。要以統一確權登記為基礎，加快建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。一是加快確權，堅持資源公有、物權法定，清晰界定各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，依法合理調處重大權屬糾紛。二是加快登記頒證，在不動(dòng)產(chǎn)統一登記基礎上，推進(jìn)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間的統一確權登記，實(shí)現登記機構、依據、簿冊和信息平臺“四統一”。三是加快權利體系建設，建立自然資源產(chǎn)權體系，制定權利清單，在符合規劃和用途管制的前提下，賦予各類(lèi)使用權轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能。四是嚴格保護權利人合法權益，平等對待、公平保護自然資源使用權主體，完善產(chǎn)權爭議調解處理制度，構建自然資源損害賠償和權利救濟機制。

7、深化自然資源有償使用制度改革

自然資源資產(chǎn)有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的核心制度之一，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的重要內容。改革開(kāi)放以來(lái)，我國全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源保護和合理利用、維護所有者權益方面發(fā)揮了重大作用，但仍然存在有償使用覆蓋面不足、有償方式單一、價(jià)格形成機制不合理、收益分配制度不完善、監管不到位等突出問(wèn)題。深化自然資源有償使用制度改革，是自然資源部門(mén)的重要任務(wù)。

2016年底，國務(wù)院發(fā)布《全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見(jiàn)》，提出“除國家法律和政策規定可劃撥或無(wú)償使用的情形外，全面實(shí)行有償使用”，并對完善國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島等有償使用制度進(jìn)行了全面安排。要以組建自然資源部為契機，把改革全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，與改革自然資源產(chǎn)權制度、國土空間用途管制制度、自然資源資產(chǎn)管理體制、資源稅費制度、生態(tài)保護補償制度等相結合，并與公共資源交易平臺建設、自然資源資產(chǎn)清查核算等相銜接，加大工作力度，推動(dòng)相關(guān)改革措施盡快落地。

建立城鄉統一建設用地市場(chǎng)，也是深化自然資源有償使用制度改革的重要組成部分。除推進(jìn)農村土地制度改革三項試點(diǎn)外，落實(shí)農村宅基地“三權分置”和城鎮“多主體供地”也是當前重大改革任務(wù)。宅基地“三權分置”，實(shí)質(zhì)是在保持農村土地產(chǎn)權關(guān)系基本面不變、保障農村社會(huì )結構穩定的前提下，激活沉睡的農村土地資產(chǎn)，將有力地推動(dòng)城鄉要素自由流動(dòng)和平等交換。城鎮“多主體供地”，實(shí)質(zhì)是將供地由政府單一渠道改為政府、企業(yè)、集體多個(gè)渠道，適度放開(kāi)土地一級市場(chǎng)，著(zhù)力激活土地二級市場(chǎng)，既是推動(dòng)城鎮土地市場(chǎng)化配置的根本要求，也是建設城鄉土地統一市場(chǎng)的必由之路。

8、著(zhù)力推進(jìn)自然資源管理能力建設

適應自然資源集中統一管理的新形勢新要求，必須把能力建設擺到突出位置，重中之重是加強自然資源法治建設和科技創(chuàng )新。

生態(tài)法治是生態(tài)文明制度建設的國際趨勢，推進(jìn)生態(tài)法治必須加強自然資源法治建設。當務(wù)之急，是按照綠色發(fā)展、預防為主、權責對應、公眾參與原則，加強自然資源管理制度建設立法。重點(diǎn)制定完善自然資源開(kāi)發(fā)保護、空間規劃、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國家公園、生態(tài)保護修復等方面的法律法規，為生態(tài)文明體制改革提供法制保障。

科技創(chuàng )新是自然資源事業(yè)發(fā)展的最大動(dòng)力，是自然資源管理質(zhì)量變革、效率變革的根本支撐。

一方面，要加快“三深一土”科技創(chuàng )新工程實(shí)施，爭取在改革舉措破局上有更大作為，在重大創(chuàng )新任務(wù)落地上有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

另一方面，要結合新角色新定位，拓展研究領(lǐng)域，加大創(chuàng )新力度，如加強自然資源生態(tài)過(guò)程研究、推動(dòng)自然資源生態(tài)價(jià)值統一核算、實(shí)施山水林田湖草系統治理工程、全面建設智慧城市智慧海洋智慧國土等，切實(shí)提升自然資源管理能力和水平。

延伸閱讀

自然資源涵義

關(guān)于自然資源的涵義，《辭?！?、大英百科全書(shū)以及聯(lián)合國環(huán)境規劃署都給出了不同形式的定義。學(xué)者蔡運龍在《自然資源學(xué)原理》一書(shū)中提出“自然資源是人類(lèi)能夠從自然界獲取以滿(mǎn)足其需要與欲望的任何天然生成物及作用于其上的人類(lèi)活動(dòng)結果?；蚩烧J為自然資源是人類(lèi)社會(huì )生活中來(lái)自自然界的初始投入”。筆者認為，這種認識應該說(shuō)更加完整、準確，也符合馬克思主義基本觀(guān)點(diǎn)。按照馬克思“人化自然”的觀(guān)點(diǎn)，自然資源所指的自然物也包含了人類(lèi)活動(dòng)凝結的成分。自然資源根據地理特征，分為礦產(chǎn)資源(地殼)、水資源(水圈)、土地資源(地表)、生物資源(生物圈)、氣候資源(大氣圈)5大類(lèi)。在學(xué)術(shù)界，又常分為可更新資源與不可更新資源。認識到自然資源是包含了人類(lèi)勞動(dòng)成果的自然物，就可以明確自然資源管理不僅有保護、利用的任務(wù)，還有撫育、更新、修復等責任。又如，認識到可更新資源與不可更新資源的相對性，就可以更自覺(jué)地保護和合理利用自然資源，推進(jìn)差異化管理。

資源與環(huán)境、生態(tài)和國土的關(guān)系

自然資源、自然環(huán)境、自然生態(tài)是從人類(lèi)福利的角度對自然進(jìn)行的功能區分。其中，資源體現自然的實(shí)體功能，反映自然對于人類(lèi)的直接有用性;環(huán)境體現自然的受納功能和服務(wù)功能，與人類(lèi)是客體與主體的關(guān)系;生態(tài)體現主體(包括人在內的生物)與客體(自然環(huán)境)的相互關(guān)系和協(xié)同進(jìn)化功能，反映自然的存在狀態(tài)。資源、環(huán)境、生態(tài)體現自然對于人類(lèi)的不同功能，但都統一于自然這個(gè)整體，相互依存又相互影響。自然資源與自然環(huán)境相比既有共性，如整體性、地域性、公共性等;又有特殊性，如稀缺性、資產(chǎn)性、多用性等。自然資源與國土資源的內涵十分接近，若要細加區分，國土資源在范圍上除包括自然資源外，還包括依附于國土的基礎設施(道路、水利、港口、機場(chǎng)等)和名勝古跡等;國土資源的載體作用更重，自然資源的要素功能更強。從上述分析中可以看出，資源與環(huán)境、生態(tài)是生態(tài)文明建設中不同的范疇，自然資源管理在生態(tài)文明建設和經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設中都發(fā)揮著(zhù)重要作用。