一、前言

黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記在國內國際很多場(chǎng)合，都以綠水青山就是金山銀山“兩山論”來(lái)闡明生態(tài)文明建設的重要性，為美麗中國指引方向?！皟缮秸摗币呀?jīng)成為習總書(shū)記治國理政思想的重要組成部分，也正在被海內外越來(lái)越多的人所知曉和接受。

重要含義：如果能夠把這些生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉化為生態(tài)農業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟的優(yōu)勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山。逐步實(shí)現產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

“十三五”規劃綱要經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展指標里面總共26項，與資源環(huán)境相關(guān)的指標就有13項。目前，國家已經(jīng)出臺了“大氣十條”、“水十條”、“土十條”。發(fā)改委正在牽頭制定全民節能行動(dòng)計劃、全民節水行動(dòng)計劃和循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)。

國內環(huán)境問(wèn)題日益突出，國家政策向環(huán)保產(chǎn)業(yè)傾斜，未來(lái)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有望得到持續性投入，中長(cháng)期投資價(jià)值明顯。從政策面看，2017 年是節能環(huán)保領(lǐng)域“十三五”規劃落實(shí)的關(guān)鍵一年。近期《京津冀及周邊地區2017 年大氣污染防治工作方案(征求意見(jiàn)稿)》系列環(huán)保新政有望出臺，市場(chǎng)普遍預期執行范圍以及執行力度或超預期。

二、環(huán)境治理服務(wù)分類(lèi)和發(fā)展趨勢

(一)分類(lèi)

環(huán)境治理服務(wù)可以分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是工業(yè)領(lǐng)域，該領(lǐng)域企業(yè)技術(shù)相對復雜且比較分散。另一類(lèi)是市政領(lǐng)域，主要以生活污水處理、垃圾處理為核心，以PPP特許經(jīng)營(yíng)為主，規模相對集中。

該領(lǐng)域環(huán)境治理需要的資金投入量大、時(shí)間長(cháng)、回報率低但較穩定，因此，具有資本沉淀性強、收益穩定的特點(diǎn)。細分領(lǐng)域包括：市政污水、市政供水、工業(yè)廢水、污泥、餐廚垃圾、危險廢物、土壤修復、垃圾焚燒、大氣污染防治、VOCs等。

(二)發(fā)展趨勢

環(huán)保監管趨嚴，成為催生市場(chǎng)的根本動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)層面，隨著(zhù)大氣、水、土三大行動(dòng)計劃的相繼發(fā)布，產(chǎn)業(yè)規模大幅擴容，新興領(lǐng)域釋放。全聯(lián)環(huán)境商會(huì )前任會(huì )長(cháng)、桑德集團董事長(cháng)文一波預計，“十三五”期間環(huán)保市場(chǎng)空間將達17萬(wàn)億，其中土十條為10萬(wàn)億，海綿城市3萬(wàn)億，水十條2萬(wàn)億(黑臭水體0.7萬(wàn)億，鄉鎮污水處理0.2萬(wàn)億，其他1.1萬(wàn)億)，大氣十條1.7萬(wàn)億，地下管廊0.9萬(wàn)億。

2017 年2 月28 日，A 股首只環(huán)保ETF--廣發(fā)環(huán)保ETF 上市。據業(yè)內人士分析，今年環(huán)境服務(wù)業(yè)行業(yè)收入約7628億元，到“十三五”末則將增長(cháng)至2.3萬(wàn)億元。環(huán)境治理服務(wù)是環(huán)境服務(wù)業(yè)的主戰場(chǎng)，產(chǎn)值規模大。

三、環(huán)境領(lǐng)域PPP 項目特點(diǎn)

環(huán)境領(lǐng)域PPP，除市政污水、垃圾領(lǐng)域外，其他尚是新生事物。環(huán)境領(lǐng)域PPP 項目普遍具有三個(gè)方面的特點(diǎn): 一是公益性強，環(huán)境具有公共物品特性;二是復雜性強，環(huán)境保護領(lǐng)域面廣;三是技術(shù)性強。

以水環(huán)境保護為例，包括飲用水保護、市政污水處理、農村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護、地下水污染防治等項目類(lèi)型，不同類(lèi)型的項目其環(huán)境標準與實(shí)施技術(shù)路線(xiàn)均存在較大差異，且資金來(lái)源和投資回報也較為不同。

環(huán)保PPP 項目投資、運行管理等受工藝技術(shù)影響較為明顯，技術(shù)的專(zhuān)業(yè)化程度較高。以最常見(jiàn)的市政污水深度處理為例，從一級B 提標到一級A，技術(shù)方案可選用混凝過(guò)濾，或者人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理(電耗、加藥、人工、維修)、效益等差異較大，需要結合項目用地情況、自然條件、投資預算、管理水平、預期效益等，綜合考慮。

環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP 模式需結合自身特點(diǎn)和實(shí)際，要重點(diǎn)明確和關(guān)注以下問(wèn)題：

1.環(huán)境PPP 項目推進(jìn)需分清輕重緩急，將資金用于最為急需且具備條件實(shí)施的項目;

2.環(huán)境綜合整治項目尤其強調其可操作性;

3.環(huán)境PPP 模式推進(jìn)需加強政策引導和模式創(chuàng )新;

4.加強監管是環(huán)境PPP 項目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵;

5.環(huán)境PPP 項目要更加關(guān)注供給質(zhì)量和效率的提高。

四、關(guān)于PPP 模式建設污水廠(chǎng)項目的幾點(diǎn)認識

(一)項目基本流程圖

(二)PPP 項目合作模式選擇

經(jīng)營(yíng)性項目：對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權，采用建設—運營(yíng)—移交(PPP)、建設—擁有—運營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)。

準經(jīng)營(yíng)性項目：對于經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營(yíng)—移交(PPP)、建設—擁有—運營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。

非經(jīng)營(yíng)性項目：對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)，采用建設—擁有—運營(yíng)(BOO)、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

(三)社會(huì )資本準入條件

除本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)外，建立了現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人均可參與本級政府PPP 項目建設運營(yíng)，包括符合條件的國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資經(jīng)營(yíng)主體。公平公正選擇具有相應專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實(shí)力的綜合實(shí)力強、運營(yíng)服務(wù)質(zhì)量好、誠信優(yōu)良的合作伙伴。

(四)PPP 項目的回報機制

PPP 模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系，社會(huì )資本通過(guò)“使用者付費”和必要的“政府補貼”獲得合理投資回報。社會(huì )資本的合理凈收益率原則上以銀行貸款基準利率作為基數并參考項目建設運營(yíng)周期的長(cháng)短適當上浮，項目合作周期原則上不超過(guò)30 年(含30 年)。設立PPP 項目專(zhuān)項資金，用于PPP 項目前期開(kāi)發(fā)費用補助、PPP 項目補貼、項目注資參股等。財政部門(mén)將政府財政補貼PPP 項目支出納入本級政府財政預算，并在中長(cháng)期財政規劃中統籌考慮。

1、建立定價(jià)調價(jià)機制;

2、實(shí)行損益分擔機制;

3、完善政府補貼制度。

(五)項目的退出機制

1、退出條件。因不可抗力、合同主體違約或其它情形導致合同無(wú)法履行的，PPP 項目可以終止退出。

2、退出流程。發(fā)生合作項目退出情況時(shí)，項目主管部門(mén)、項目實(shí)施機構會(huì )同財政部門(mén)制定退出方案，報同級政府批準，并做好臨時(shí)接管工作，保證項目設施持續運行和公眾利益不受侵害。

項目違約方應承擔合同規定的責任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。

(六)幾點(diǎn)探討

1、項目融資。傳統項目融資包括銀行貸款、債券、基金、證券、融資租賃。PPP 投資方式由專(zhuān)業(yè)運營(yíng)企業(yè)融資資金建設污水項目，可從根本上緩解當地政府的投資壓力。一般來(lái)說(shuō)，建設中小型污水項目的投資較大，因而對投資方(企業(yè))來(lái)講，應充分考慮其實(shí)際面臨的問(wèn)題，在項目融資、工程建設和運營(yíng)管理模式等方面尋求適合自己特點(diǎn)的PPP 方式。確保充足、流暢的資金鏈條，為項目建設提供堅強的資金保障。以貸款為例下圖表示項目融資進(jìn)入界面及PPP 項目基本運作流程如下：

2、工程建設。投資方(企業(yè))在以PPP 模式建設污水項目時(shí)，在建設內容和建設方式上應有自己具體規范的模式。

(1)技術(shù)路線(xiàn)的確定：污水處理項目設計方案的比對、確定，處理工藝的選擇，主要設備的選型等，均應根據實(shí)際情況來(lái)確定。

(2)工程項目的實(shí)施：作為建設主體，應可以直接參與或獨立完成整個(gè)建設項目，參與項目設計、地質(zhì)勘探、環(huán)境影響評價(jià)、項目立項、工程限價(jià)、融資、工程招投標、建筑施工、竣工驗收等全過(guò)程的管理，消除中間環(huán)節，減少和避免在設計、施工、安裝之間產(chǎn)生的扯皮現象，加快項目進(jìn)度，提高投資效率，保證建設質(zhì)量。

3、技術(shù)管理。投資方(企業(yè))應發(fā)揮好專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，組建專(zhuān)業(yè)運營(yíng)分公司，嚴格執行相關(guān)制度，認真貫徹落實(shí)城鎮污水項目運行、維護及安全技術(shù)規程，加強對運行維護人員的培訓，提高業(yè)務(wù)人員技術(shù)水平，完善包括崗位職責、操作規程、運行記錄、化驗分析、安全管理、應急預案、運營(yíng)考核、績(jì)效考評等在內的各種管理制度，注重污泥處理處置的全過(guò)程管理與控制，健全內部運行檔案，提高管理水平，建立經(jīng)營(yíng)過(guò)程中數據收集、分析、

處理和反饋制度，提高污水處理項目運行負荷率(或者服務(wù)區域污水收集率)和城市污水處理率，保證污水處理設施規范、穩定、達標運行，達到國家環(huán)保檢查的標準要求。

4、合作協(xié)議。誠信是當地政府與投資方雙方合作的重要前提和必然條件。因此，雙方要避免誠信陷阱。應在建設誠信政府和建設誠信企業(yè)的人文環(huán)境下建立起良好的、持久的合作關(guān)系，實(shí)現各自目標，建設理想狀態(tài)下的雙贏(yíng)共贏(yíng)模式。PPP 協(xié)議作為雙方認可的法律文書(shū)，應明確雙方的責任、權利和義務(wù)，明確污水處理項目的工程建設、特許經(jīng)營(yíng)期限、收費標準和繳費方式、監督核查、糾紛處理等核心內容及落實(shí)辦法。同時(shí)，當地政府在項目建設實(shí)施、運營(yíng)管理中應當提供的服務(wù)內容以及投資方(企業(yè))運營(yíng)污水處理項目應達到的環(huán)境目標等均應明確在協(xié)議中體現出來(lái)。

5、監督體制。當地政府應建立污水處理項目規范運營(yíng)的監督體制。當地政府授權的行業(yè)主管部門(mén)作為直接管理部門(mén)，要建立健全污水處理目標考核制度，加大運行監管力度，定期對所轄污水處理項目進(jìn)行現場(chǎng)檢查。當地政府授權的污水處理主管部門(mén)要嚴格執行城市排水許可制度，強化污水處理項目進(jìn)出水水量、工藝運行、安全生產(chǎn)、關(guān)鍵崗位操作、水質(zhì)化驗、污泥處理處置、信息系統等環(huán)節的監督管理，保證污水處理設施安全正常運行。

6、政策環(huán)境。當地政府和投資方要充分關(guān)注、利用國家和省、市的相關(guān)政策，保障污水處理項目建設運營(yíng)健康發(fā)展。這些政策文件對緩解資金壓力、提高管理水平、保障項目安全運營(yíng)至關(guān)重要。

7、風(fēng)險控制。項目存在的風(fēng)險是多方面的。項目評價(jià)應結合項目的實(shí)際情況，從參與各方(包括政府、招商人、 投資人、銀行、保險公司等)角度對項目風(fēng)險進(jìn)行描述和分析，以期使招商人在招商項目結構設計和安排相關(guān)權利義務(wù)關(guān)系之前對風(fēng)險的性質(zhì)、風(fēng)險管理人和管理方法有更深入的認識，使項目結構更加合理，運作過(guò)程更加順暢。以項目參與各方對風(fēng)險因素的可控性為標準，可將風(fēng)險因素劃分為核心風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險。項目風(fēng)險控制模型如下：

PPP 投資方式建設污水處理項目有很多成功實(shí)例。一個(gè)PPP投資項目能否取得成功，取決于投資方的獲利目標、當地政府制度的收費政策和專(zhuān)營(yíng)公司承擔風(fēng)險的能力。

本文作者系E20環(huán)境平臺 市場(chǎng)部王麗娜

編輯：程彩云