PPP是政府公共部門(mén)通過(guò)民營(yíng)部門(mén)（或社會(huì )資本方）來(lái)提供或完成政府的職能，無(wú)疑這種方式有著(zhù)比政府或民營(yíng)部門(mén)單獨提供的優(yōu)勢和特點(diǎn)。但是任何事物都有其兩面性：優(yōu)勢的一面和不足的一面。PPP也不例外。

筆者曾從理論角度論述過(guò)PPP模式的“是”與“非”，分析了理論層面PPP的優(yōu)勢與不足。本文將從實(shí)踐角度談?wù)凱PP在現實(shí)運動(dòng)中，能夠解決什么樣的問(wèn)題，有什么樣的優(yōu)勢，同時(shí)，如果運用不當會(huì )帶來(lái)哪些問(wèn)題。

何為PPP

PPP是政府通過(guò)社會(huì )資本方（或民營(yíng)部門(mén)）高效地完成或實(shí)現政府公共部門(mén)的目標，從而達到實(shí)現政府公共部門(mén)的職能。既然政府選擇通過(guò)民營(yíng)部門(mén)完成或實(shí)現本該由自身完成的職能，顯然有其獨特的優(yōu)勢，解決政府自身完成的不足。傳統意義上，政府職能通常由政府自身解決而非由民營(yíng)部門(mén)解決，民營(yíng)部門(mén)也無(wú)意參與政府公共部門(mén)的事務(wù)，因為政府的目標并不是利潤最大化，而民營(yíng)部門(mén)的目標才是以實(shí)現股東利益最大化為目的。PPP卻是政府公共部門(mén)通過(guò)民營(yíng)部門(mén)（或社會(huì )資本方）來(lái)提供或完成政府的職能，無(wú)疑這種方式有著(zhù)比政府或民營(yíng)部門(mén)單獨提供的優(yōu)勢和特點(diǎn)。但是任何事物都有其兩面性：優(yōu)勢的一面和不足的一面。PPP也不例外。

PPP的“是”

PPP作為一種新型管理模式，能給我們解決什么樣的問(wèn)題呢？歸納起來(lái)有以下幾個(gè)方面。

一是解決子欲養而親不待。PPP并非萬(wàn)能良藥，也不能包治百病，主要是幫我們解決子欲養而親不待的問(wèn)題，那什么是子欲養而親不待呢？舉一個(gè)例子，英國通過(guò)PPP建設一個(gè)醫院大樓，民營(yíng)部門(mén)投資20億英鎊，政府每年支付民營(yíng)部門(mén)1．5億英鎊作為回報，共支付40年，試想如果等政府有了20億英鎊再去建一所醫院，到時(shí)那些小病的人會(huì )變成大病，大病的人就有可能失去生命；如果等政府有錢(qián)再去辦學(xué)校，可能一代又一代的文盲就產(chǎn)生了，這些都是老百姓迫切需求，不能等待的事情。對于像這種教育、醫療、環(huán)境治理等老百姓迫切需求不能等待的事情，而政府又無(wú)力解決的情況下，才會(huì )選擇PPP模式。

二是解決超工期。公共投資項目超工期是一個(gè)普遍存在的問(wèn)題，就算是發(fā)達的資本主義國家也不例外，PPP應當是解決這一問(wèn)題的一個(gè)良藥。因為，民營(yíng)部門(mén)參與PPP其收益是在項目完成之后才能獲得，無(wú)論政府付費或是使用者付費都是這樣，民營(yíng)部門(mén)為了能夠早日獲得收益，往往他們會(huì )盡可能提前完成，而不會(huì )借故拖延工期。

三是解決超預算。公共投資項目曾一度被形象比喻為“三邊”工程，除超工期外，超預算也是常見(jiàn)現象之一，現在如果采用PPP模式，由于投資規模關(guān)乎投資人未來(lái)收益，因此，投資多大規模投資人會(huì )做比較科學(xué)合理地安排。

四是保障公共工程質(zhì)量。如何保證公共工程質(zhì)量也是政府高度重視的問(wèn)題，在傳統模式下，公共工程質(zhì)量難以得到保障，以往公共工程一不小心就被建設成豆腐渣工程，就算關(guān)乎公眾生命的長(cháng)江大堤也未能幸免，為了確保質(zhì)量往往會(huì )付出巨大的成本。采用PPP模式之后，工程質(zhì)量會(huì )極大地得到保障，因為，社會(huì )資本對公共工程項目需要運營(yíng)或維護，如果質(zhì)量差，維護成本會(huì )增加，從而收益下降，社會(huì )資本方為了實(shí)現高收益，必然會(huì )通過(guò)降低運營(yíng)成本的方式，而降低運營(yíng)維護成本的一個(gè)有效方法就是要提高項目工程質(zhì)量。在社會(huì )資本高度追求利潤的前提下，工程質(zhì)量極大得到保障。

五是緩解財政支出壓力。政府職能是為了滿(mǎn)足公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，隨著(zhù)公眾收入水平的提高，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也日益提高，公眾的需求是無(wú)窮的，而政府的財政收入是有限的，用有限的收入難以滿(mǎn)足公眾無(wú)窮的需求。最大化地滿(mǎn)足公眾是政府公共目標，如何在有限的收入下最大化滿(mǎn)足公眾需求呢？PPP模式發(fā)揮了關(guān)鍵作用。傳統模式下，政府通過(guò)財政收入來(lái)提供，如果收入不足，政府會(huì )通過(guò)舉債解決資金缺口；如果舉債超過(guò)一定界限，債務(wù)風(fēng)險就會(huì )暴露；如果不能有效控制，就有可能引發(fā)債務(wù)危機。如果采用了PPP模式，項目投資建設由社會(huì )資本方來(lái)承擔，只有當使用后政府才會(huì )付費或作可行缺口補貼，這就大大降低了財政的當期支出，從而降低了財政支付的壓力。當然如果不加控制，過(guò)度采用PPP模式，政府支付壓力不僅僅得不到減輕，可能還會(huì )進(jìn)一步加大。

六是化解政府債務(wù)規模。政府債務(wù)規模受財政收入和GDP規模的約束，如果過(guò)大未免會(huì )導致債務(wù)危機，而適當采用PPP模式，一方面可以有效控制債務(wù)規模；另一方面也可以有效化解已有債務(wù)規模。例如對新建項目設施如果采用BOT方式，就可以預防政府新增債務(wù)的增加，而TOT模式卻可以化解已有的債務(wù)規模。當然使用的前提依然是適度而非過(guò)度。

七是提高公共服務(wù)質(zhì)量。公共服務(wù)質(zhì)量的提高和改善一直是政府頭疼的問(wèn)題，而PPP模式正是解決這一問(wèn)題的有效、可行的模式，這也是被稱(chēng)之為管理模式的出發(fā)點(diǎn)所在。記得世界銀行曾對水務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式作了總結報告，報告指出，上世紀90年代以來(lái)，人們一直認為將私人部門(mén)引入水務(wù)領(lǐng)域，私人部門(mén)的最大優(yōu)勢是其融資能力，實(shí)踐表明這是一個(gè)錯誤的觀(guān)點(diǎn)，而私營(yíng)部門(mén)發(fā)揮的最大作用是提高效率和改善了供水質(zhì)量。充分證明，PPP這一管理模式，其主要作用是提高效率、改善質(zhì)量。

八是減少財政供養人員。財政供養人員比例增加，曾被社會(huì )公眾所詬病，隨著(zhù)社會(huì )對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的增加，常常通過(guò)不斷增加財政供養人員來(lái)解決這一問(wèn)題，而公眾又對日益增加的財政供養人員不滿(mǎn)，這是一對看似難以調和的矛盾，但如果采用PPP模式，這一問(wèn)題便不成為問(wèn)題了，因為項目工程建設完成后，其運營(yíng)管理和維護都由項目公司負責，不需要政府通過(guò)增加人力來(lái)管理，這就會(huì )大大減少財政供養人員。

PPP的“非”

首先回應一般公眾的質(zhì)疑，一般情況下，公眾對PPP會(huì )產(chǎn)生一個(gè)質(zhì)疑，那就是他們認為通過(guò)PPP提供的產(chǎn)品和服務(wù)其成本要高于政府提供的，原因有兩個(gè)：一是政府不需要盈利，而社會(huì )資本需要；二是政府信用高融資成本低，社會(huì )資本方的信用低其融資成本高。當然，社會(huì )公眾并沒(méi)有引用或考慮社會(huì )資本方效率高于政府公共部門(mén)這一不利于他們的因素。除此之外，如果PPP運用不當，還會(huì )產(chǎn)生以下幾個(gè)（不僅限于）方面的問(wèn)題。

一是重復投資。PPP模式在運營(yíng)過(guò)程中，如果雙方出現了分歧，政府為了維護公眾利益，通常會(huì )采用違約方式再重新建設一個(gè)類(lèi)似的項目以解決問(wèn)題。當然，為了公眾利益的違約也是違約，對社會(huì )資本方而言，顯然是不利的，這也是PPP模式中經(jīng)常出現的問(wèn)題之一。例如：某地通過(guò)PPP模式建設一條高速公路的連接線(xiàn)，沒(méi)有收費幾年，出現了大量的擁堵問(wèn)題，政府為了解決擁堵問(wèn)題，通常會(huì )讓投資人取消收費，政府給予投資者一定（一般高于市場(chǎng)平均收益水平）的補償，而社會(huì )資本方為了實(shí)現更高的收益，常常也不會(huì )接受政府這一解決方案。這種情況下，政府通常會(huì )再重復建設一個(gè)同樣的項目以解決擁堵問(wèn)題，滿(mǎn)足社會(huì )公眾的需求，這就會(huì )導致原來(lái)的投資人無(wú)法獲得預想的投資回報，甚至會(huì )導致投資失敗。

二是公眾反對。社會(huì )資本為了追求高的回報，往往會(huì )盡可能降低成本，這樣，如果再加上政府監督不到位或不及時(shí)，公眾得到的公眾產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數量難以得到保障，一旦被公眾發(fā)現，往往會(huì )引起公眾強烈的不滿(mǎn)，某地供水項目的PPP模式即是這樣的案例。

三是損害公眾利益。對于通過(guò)向使用者收費的PPP項目，通常有一個(gè)調價(jià)公式，社會(huì )資本方往往利用調價(jià)公式不斷要求政府提價(jià)來(lái)提高收益，不斷提高價(jià)格也常常由使用者來(lái)承擔。如果由于物價(jià)指數的上升或成本的提升時(shí)致企業(yè)收益下降或虧損而提高價(jià)格，并沒(méi)有什么不妥的地方，問(wèn)題是如果收益不斷上升的情況也不斷要求政府來(lái)提高產(chǎn)品價(jià)格就會(huì )導致公眾利益受到損害。

四是社會(huì )資本受損。在前面已經(jīng)出現社會(huì )資本不能實(shí)現預期收益的情況，除此之外，還有一些情況，讓社會(huì )資本承擔本該由政府公共部門(mén)承擔的成本和責任，一個(gè)明顯的例子：高速公路的節假日免費政策，如果高速公路是通過(guò)PPP模式建設的，這種免費的政策就值得研究了。再一個(gè)就是收費期限因政策的調整而縮短時(shí)，也會(huì )導致社會(huì )資本方受損。

五是政府受損。PPP項目一般為政府公共投資項目，必然涉及公眾利益，一旦項目失敗，政府必然承擔最終責任。如果沒(méi)有收益調節機制，也會(huì )導致政府受損，例如前面的高速公路案例中，一方面講免費政策導致企業(yè)利益損失，大家有沒(méi)有發(fā)現，許多高速公路產(chǎn)生的超額收益并沒(méi)有上繳政府公共部門(mén)，而是完全由投資人收益，其實(shí)這種情況也給政府造成損失，因為這種收費權是由政府特許給社會(huì )資本方的，超額收益意味著(zhù)本該由政府的收益過(guò)多地給予了投資人。因為這種收益與創(chuàng )新沒(méi)有關(guān)系。

六是政府債務(wù)。一般情況下，PPP不會(huì )形成政府債務(wù)，甚至可以化解政府債務(wù)規模，可是，一但對PPP項目沒(méi)有約束任意上項目，特別是大量采用政府付費模式的項目，或可靠缺口補貼項目，雖然說(shuō)是一種政府的支付責任不計入政府債務(wù)，但是，從本質(zhì)上講，對于那些完全由政府付費的項目，如果將這些歷年支出責任，按某一折現率為當前的現值，與政府自身投資并沒(méi)有本質(zhì)的區別。從另一角度講，如果這種支付責任一旦失去了支付能力，也會(huì )轉變?yōu)閭鶆?wù)，因此，有效約束政府支出責任是非常必要的。

因此，PPP作為一種中性的管理模式，本身并沒(méi)有直接的好壞之分，用得正確將發(fā)揮正面作用，用得不當將出現負面效果。

（作者系中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會(huì )公私合作研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)）

編輯：李姝樂(lè )